La protesta estudiantil [1]

AUTORAS: Dra. Durga Angulo, Secretaria Judicial, coordinadora de la Secretaría Letrada de Intervención Penal Juvenil (SIPJ) de la Defensoría General Adjunta en lo PCyF del Ministerio Público de la Defensa (MPD) del Poder Judicial de CABADra. Laura De Marinis, Prosecretaria Letrada, integrante de la SIPJ de la Defensoría General Adjunta en lo PCyF del MPD del Poder Judicial de CABA.

1. Introducción

1.a Autonomía y participación

Hablar de protesta estudiantil implica un doble posicionamiento, en primer lugar, el reconocimiento de la protesta como derecho que determina las formas, ejercicio y alcance del derecho a la protesta social, y, por el otro, en cuanto atribuye o supone el reconocimiento, la titularidad y el ejercicio de tales derechos a un colectivo de sujetos en particular: los niños niñas y adolescentes (NNyA).

Respecto del reconocimiento de la protesta como forma de expresión o ejercicio de los derechos de reunión pacífica y libertad de expresión ha tenido oportunidad de expresarse la  comunidad internacional mediante informes de la Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), a través de los órganos de interpretación y seguimiento que constituyen los diversos mecanismos internacionales y regionales de derechos humanos (DDHH)[2].

El derecho de asociación y reunión tiene reconocimiento en nuestra Constitución (arts. 14, 33  y 75.22) en el sistema universal (arts. 20 DUDH, 21 PIDCYP, 5 CIEFDR)  y regional (Arts. XXI DADyDH y 15 CADH) y establece el reconocimiento especializado a los NNyA en el Sistema Universal (ar. 13 y 15 CDN).

La Observación General 20 “sobre los derechos del niño en la adolescencia” del Comité de Derechos del Niño desarrolla y analiza la obligación de los Estados para el goce y ejercicio efectivo de los derechos de las personas en esta etapa de su desarrollo. Deben asegurarse de posibilitar y aún más, fomentar la participación de los adolescentes en en la elaboración, aplicación y supervisión de todas las leyes, políticas, servicios y programas pertinentes que afecten su vida, en la escuela y en los ámbitos comunitario, local, nacional e internacional.

Sin embargo, la participación política de los niños, el análisis de sus intereses, de las diversas prácticas o formas de acción política y social y los ámbitos o espacios sociales en los que la desarrollan,  son cuestiones negadas e invisibilizadas debido, según sostienen Batallán y Campini (2008), a las restricciones impuestas al sujeto adolescente y su “mundo”[3].

La regulación de derechos sin el elemento político de promoción de esos derechos (Macedo Gonzalez 2018) resta ejercicio efectivo de participación y poder[4]. Un claro ejemplo de la observación de dicho autor es la ley de creación del Consejo de la Juventud (ley 1865 de la CABA) la cual, aún hoy, no se encuentra operativa debido -tal como surge del amparo impulsado por integrantes de distintas organizaciones barriales y de jóvenes que consideraron insuficiente la difusión realizada en años anteriores- a la omisión del Estado de desarrollar e implementar políticas públicas de promoción de los derechos políticos de los adolescentes.

Se advertirá que la omisión se acompaña de una abierta oposición, cuando se trata de ciertas acciones grupales de protesta. La omisión y oposición señaladas invisibilizan a los sujetos y niegan sus derechos regulados por la ley 26877 de representación estudiantil, por ejemplo, el art. 6 inc. h “Gestionar ante las autoridades las demandas y necesidades de sus representados” que introduce de lleno y explícitamente lo político o la política en el ámbito escolar (Batallana y Campillo 2008). 

Al mismo tiempo, se evidencia, la dificultad de ciertos grupos vulnerables -en este caso personas en desarrollo que aún no cumplieron los 18 años de edad- de visibilizar y obtener respuestas a sus reclamos y peticiones (Benente 2015).

Así, el reconocimiento normativo de los derechos civiles y políticos de los adolescentes a través de su inclusión como electores[5] en 2012 aún no ha alcanzado a consolidarse y efectivizarse permaneciendo en muchos aspectos negado e invisibilizado.

En ese orden, es un dato revelador advertir que el Sistema Integrado de Indicadores dispuesto por ley 5463 de 2015 de la CABA no registra un dato desagregado sobre la participación social y política adolescente (es necesario aclarar que se registra la participación electoral por un lado y la participación social por otro, pero la participación social va desde los 5 años a los 17, lo cual licua la participación político social de los adolescentes en los centros de estudiantes que representan un 4,1% en 2012).

1.b La judicialización del conflicto

Históricamente, las diversas formas de acción política de reclamo formal e informal adoptadas por las y los jóvenes han sido tema de debate en los medios de comunicación y en los estrados judiciales.

La mayor controversia se genera con la toma de escuelas secundarias por parte de los alumnos y las alumnas, como forma de protesta social.

Jurídicamente, la cuestión tomó relevancia a partir de 2017 a raíz de las directivas dadas por el Ministerio de Educación del GCBA para intervenir en caso de tomas de escuelas, que motivaron la intervención del sistema penal. En efecto, circuló nuevamente un instructivo por el cual –entre otras medidas- las autoridades de las escuelas medias debían a: “b) Concurrir inmediatamente a la Comisaría de la jurisdicción del Establecimiento a efectos de denunciar la `situación de toma´ (NO DENUNCIAR PERSONAS). Los ilícitos que se estarían configurando, según el criterio del fiscal,  pueden ser: violación de domicilio o usurpación (ambos delitos); y la contravención del art. 58 (ingreso o permanencia de personas en lugar  público/privado contra la voluntad del titular)”[6]

El referido instructivo ya había sido objeto de impugnaciones en 2012[7], sin perjuicio de lo cual, siguió circulando vía correo electrónico sin cumplimentar las formas de los actos administrativos de gobierno. Así las cosas, en esta oportunidad, la denuncia ante la sede policial conllevó la intervención de la Justicia Penal de la CABA, y, en alguno de los casos, se iniciaron investigaciones penales con relación a la medida de protesta. Con referencia a tales acciones se pronunció el Plenario del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en la Recomendación Nº 12/2017 en el que se hizo especial énfasis en la necesidad de no criminalizar las protestas estudiantiles[8].

En el marco de las acciones judiciales interpuestas por actores de la comunidad educativa ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT) del Poder Judicial de la CABA denunciando la puesta en circulación del viejo instructivo, el Ministerio de Educación adoptó la Resolución N° 643/MEGC/18 que aprobó un protocolo al que denominó “pautas de convivencia escolar”. Tal como señala el art. 1 de dicha resolución, el equipo de conducción del establecimiento educativo de gestión estatal debe aplicar, en caso de toma, las pautas del anexo que dispone que las autoridades del establecimiento educativo deben citar a los responsables parentales para que retiren a sus hijos del colegio y asentar el resultado en un acta (puntos 3 y 4, párrafos 5 y 6).

Las objeciones de parte de la comunidad educativa fueron inmediatas y en el mismo proceso se planteó que la Resolución 643/MEGC/18 era nula.

Un primer análisis permite afirmar que, de esa forma, no era criminalizada la protesta. Sin embargo, tampoco reconoce como sujetos a los jóvenes y a los Centros de Estudiantes, negando las acciones de protesta y su expresión y modalidad de ejercicio de un derecho. En efecto, la vulneración a los arts  12,  13,  15 y 29.b de la CDN se produce de un modo implícito al desconocer la autonomía de los NNyA. El protocolo se limita a regular únicamente la responsabilidad parental por los daños causados y sufridos por los NNyA en dicha situación de excepción.

Desde una perspectiva jurídico institucional, se señaló que la resolución transgrede el ámbito de sus competencias y vulnera la división de poderes, en tanto se entromete indebidamente en las competencias asignadas al Poder Legislativo por el art 86.12 de la CN, introduciendo modificaciones a lo regulado por el CNCyCO, esto, en cuanto a los alcances de la responsabilidad parental y autonomia de las personas en desarrollo.

Al respecto, el Plenario del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes emitió una nueva recomendación (Nº 2/2018), en la que afirmó que “Partiendo de que el Código Nacional Civil y Comercial dispone que las instituciones educativas son responsables por los daños sufridos y causados por los niños y adolescentes cuando están bajo su cuidado (arts.  1767 y 1756  CNCyCO), el nuevo protocolo sostiene que en tales situaciones la pérdida de gobierno constituye una situación anómala y excepcional que exime a la institución educativa de la responsabilidad regulada en el CCyCN. Así, establece que los padres/tutores o responsables parentales deberán retirar a los alumnos, y los que no lo hagan asumen en exclusiva la responsabilidad parental por lo que pueda ocurrir a los niños/adolescentes o los daños causados por ellos en los bienes públicos”[9].

En definitiva, es un acto inválido en tanto una resolución del Poder Ejecutivo local no puede modificar una ley nacional de fondo, que, además, conlleva un vicio en la competencia del acto administrativo y, fundamentalmente, incumple el mandato de integrar a la Comunidad Educativa y al Organismo especializado de la Ciudad (CDNNyA) en el proceso de regulación de cuestiones atinentes a la comunidad educativa.

La doble judicialización del conflicto concluyó primero con la resolución de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario que dispuso revocar la sentencia de primera instancia -que suspendía la Resolución 643/MEGC/18 y ordenaba elaborar una nueva con la intervención de los actores de la comunidad educativa- y rechazó la demanda promovida[10].

Y segundo, en el plano penal, la Cámara en lo Penal Contravencional y de Faltas resolvió confirmar la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la excepción de falta de acción, entendiendo que la autonomía progresiva de los niños en el ejercicio de sus derechos excluía la responsabilidad penal de los padres por los hechos de sus hijos[11]

2. Derecho a la protesta de los Niños, Niñas y Adolescentes. Su ejercicio en el ámbito escolar de la CABA.

Según el derecho internacional de los derechos humanos, la manifestación es un derecho de toda persona, imprescindible para la exigencia y la defensa de derechos, que conlleva el ejercicio de tres derechos conexos, a saber: la libertad de reunión pacífica, la libertad de expresión y el derecho a la participación en los asuntos públicos, indispensables para la propia existencia de sociedades democráticas[12](art. 14 CN, arts. 19 y 20 DUDH, arts. 19 y 21 PIDCP, arts. 13 y 15 CADH, arts. IV y XXI DADDH y arts. 13 y 15 CDN).

En ese sentido, Zaffaroni (2010) ha señalado que “El derecho de protesta no sólo existe, sino que está expresamente reconocido por la Constitución Nacional y los tratados internacionales universales y regionales de Derechos Humanos, pues necesariamente está implícito en la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 18, Declaración Universal de Derechos Humanos), en la libertad de opinión y de expresión (art. 19) y en la libertad de reunión y de asociación pacífica (art. 20). Estos dispositivos imponen a todos los Estados el deber de respetar el derecho a disentir y a reclamar públicamente por sus derechos y, por supuesto, no sólo a reservarlos en el fuero interno, sino a expresar públicamente sus disensos y reclamos”.

Esos derechos también han sido reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en materia de infancia. En efecto, el artículo 13 CDN, reconoce el derecho a la protesta de los y las jóvenes, mientras que el art. 15 CDN se refiere a su derecho a la libertad de asociación. De ambos surge que el derecho a la libre expresión de los y las NNyA no sólo se encuentra regulado en los instrumentos de derechos humanos, sino que, además, cuenta con el reconocimiento específico y especializado del amplio corpus iuris de la infancia.

Los mencionados artículos establecen que la libertad de asociación y de expresión de NNyA puede sufrir restricciones. Sin embargo, al igual que con cualquier otro derecho, está claro que la regulación de su ejercicio y la interpretación que de ella se haga, no pueden dejar vacío de contenido al derecho reconocido, desnaturalizando la efectiva vigencia del derecho (Fallos 330:1989,  322: 2139 CSJN).

La libre asociación ha sido tema de consideración específica en los párrafos 44[13] y 45[14] de la Observación General N° 20 del Comité de los Derechos del Niño, relativa a la efectividad de los derechos del niño durante la adolescencia. En concreto, consideramos que se constituye una obligación positiva para los Estados que deben garantizar el derecho de los y las adolescentes a la libertad de asociación y de celebración de reuniones pacíficas, generando espacios seguros tanto dentro como fuera de las escuelas.

Concordantemente, la Directriz de Riad Nº 31 establece que “Las escuelas deberán fomentar la adopción de políticas y normas equitativas y justas, y los estudiantes estarán representados en los órganos encargados de formular la política escolar, incluida la política disciplinaria, y participarán en la adopción de decisiones”.

Así, puntualizando en el ámbito escolar, el Estado Argentino ha regulado como ámbitos propicios para el ejercicio de tal derecho a los centros de estudiantes. En efecto, se ha dictado una ley nacional que los reconoce, a la vez que promueve a las autoridades respectivas a realizar lo propio (Ley Nacional 26877). La mencionada ley establece, en su artículo 6, los principios generales de los centros de estudiantes[15].

Ésta ha sido la implementación por la cual el Estado Argentino ha cumplido las exigencias internacionales, generando un ámbito propicio para la manifestación, la libre expresión y la libertad de reunión de los y las jóvenes en el ámbito educativo. Los centros de estudiantes no sólo les permite agruparse, sino que resultan una herramienta para que el estudiantado pueda gestionar ante las autoridades educativas sus inquietudes, necesidades, quejas y proyectos.

Quince años antes del dictado de dicha norma nacional, en sintonía con las exigencias internacionales y la normativa local sobre Protección Integral de NNyA[16], la Ciudad Autónoma de Buenos Aires autorizó la constitución y funcionamiento de organismos de representación estudiantil, bajo la forma de un único Centro de Estudiantes en cada uno de los establecimientos de nivel secundario y, o terciario (art. 1,  ley 137).

Así las cosas, puso en cabeza de las Direcciones de los establecimientos educativos la obligación de arbitrar “las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los Centros de Estudiantes en un espacio físico determinado a tal efecto y permanente”. Además, estipuló los objetivos de los Centros de estudiantes (art. 3[17]), que pone en evidencia su rol protagónico en cuanto a garantizar la participación de las y los jóvenes.

Todo lo hasta aquí expuesto da cuenta del reconocimiento del derecho de los y las jóvenes a expresarse y asociarse libremente, de los cuales deriva la libertad de protesta. Asimismo, se destaca la capacidad educativa de tales experiencias, por lo cual se fomenta su implementación en el ámbito escolar, habiéndose generado una institución adecuada para tales fines: los Centros de Estudiantes.

Sentados tales principios rectores, debemos destacar que la estudiantil es una protesta social que busca conseguir la atención de las autoridades que no pudo obtenerse por los canales institucionales. Así, la característica común es la conducta disruptiva, “Si adoptamos el ejemplo de los paros docentes en reclamo de aumentos salariales, la capacidad de lograr el cometido, no depende solamente del potencial expresivo, sino también de su potencial dañino. (…) lo radical de la protesta es que pone a todas luces que las decisiones políticas poco tienen que ver con la razón y mucho con la astucia, poco con el diálogo y mucho con la fuerza. Lo central de la protesta es generar una molestia necesaria para que el poder público y también privado, que ya conoce las demandas, las atienda.” (Benente 2015: 36. Resaltado propio).

En efecto, la característica común de todo acto de protesta consiste en la necesidad de llamar la atención de las autoridades con relación a una política pública que, ya sea por acción u omisión, repercute en la vida social. En la mayoría de los casos, se realizan convocatorias (espontáneas u organizadas) en espacios públicos para visibilizar el interés de la sociedad con relación a determinada cuestión, lo que conlleva el corte de las calles. Otras veces, aunque la masividad de la convocatoria no requiera afectar el tránsito, se utiliza el mecanismo de cortar calles o rutas a los fines de visibilizar el conflicto. En definitiva, son medidas extremas que pretenden poner de resalto la situación puesta en crisis. Se elaboraron diversos documentos con relación a tales prácticas, en los que se analizan los derechos que se afectan[18]. Sobre la acción del Estado frente a una protesta se ha concluido que “Lejos de impedir u obstaculizar las protestas o de simplemente tolerarlas, el Estado debe protegerlas activamente y garantizar los derechos de todas las personas” (CELS, 2017: 26).

Esa característica coincidente entre la protesta social y la protesta estudiantil nos conduce a la conclusión de que entre ellas existe una relación de género y especie. En tanto su condición de especificidad, la protesta estudiantil posee particularidades que la distinguen de la protesta social en sentido general, en virtud de lo cual, resulta necesario un análisis apartado.

En ese sentido, podríamos afirmar que existe una similitud con relación a la protesta gremial o sindical, toda vez que el Estado reconoce en una entidad la capacidad de representar a los sujetos miembros de un colectivo que se une en un reclamo común. En efecto, el Estado reconoce a las entidades gremiales o sindicales la potestad de representar la voz de los trabajadores, de igual modo el Estado ha dado potestad a los Centros de Estudiantes de representar los intereses y preocupaciones de los y las estudiantes. Así, en la CABA, los Centros de Estudiantes se encuentran integrados por “todas aquellas personas que acrediten ser estudiantes del establecimiento, como único requisito” (art. 5 Ley 137).

Por tal razón, al hablar de protesta estudiantil no podemos perder de vista el rol de los Centros de Estudiantes, que se constituyen como el espacio de decisión adecuado para representar las opiniones de los y las estudiantes. Para ello, los Centros de Estudiantes dictan sus propios estatutos (art. 4 ley 137), a la vez que eligen sus autoridades (Decreto 330/11).

Así, en principio y sin perjuicio de otras modalidades legítimas,  las medida de protesta estudiantil serán adoptadas en el ámbito del Centro de Estudiantes y conforme a los estatutos que rijan su actividad. Esto nos conduce a la conclusión de que el análisis de las decisiones de los Centros de Estudiantes debería realizarse casuísticamente, conforme a cada uno de sus estatutos. No obstante, en líneas generales, podemos afirmar que la mayoría de los Centros de Estudiantes se rigen por el sistema de asambleas abiertas, en las que participan los alumnos y las alumnas de los establecimientos, y que el sistema de votación es el de mano alzada. Habitualmente, cuando surge un conflicto los Centros de Estudiantes convocan a una asamblea de estudiantes por medio de la cual se expone la situación y se decide por mayoría las medidas a adoptar.

Este mecanismo de toma de decisiones respondería a lo que Gargarella (2016) denomina un “enfoque comunicativo de la democracia habermasiano, según el cual una decisión pública justificada requiere el acuerdo deliberado de ‘todos aquellos que potencialmente pudieran verse afectados’ (Habermas, [1992])” 

Recordemos que los Centros de Estudiantes han sido instaurados para garantizar el derecho a la libertad de asociación de los y las jóvenes, y en la Observación General N° 20 se han destacado las virtudes de promover el ejercicio de tal derecho. En efecto, las experiencias de asociación con pares contribuyen a fomentar competencias en el ámbito comunitario, a la vez que fortalecen “la alfabetización emocional, el sentido de pertenencia y habilidades como la resolución de conflictos y un sentido reforzado de la confianza y la intimidad” (párrafo 44). Por tal razón, la experiencia de participación en estos ámbitos deliberativos y de toma de decisiones hace a la formación de los y las adolescentes, lo que debe ser fomentado tanto desde el Estado (en este caso puntual la escuela), como por las familias y la sociedad en general. En tal sentido, debe desalentarse cualquier clase de expresión que tienda a estigmatizar a los y las jóvenes que participan tanto en los Centros de Estudiantes, como en las medidas de protesta por ellos adoptadas.

Ahora bien, no perdemos de vista que el artículo 13 CDN señala que la libertad de expresión puede ser limitada por leyes que específicamente lo prevean y sean necesarias: “a) Para el respeto de los derechos o la reputación de los demás; o b) Para la protección de la seguridad nacional o el orden público o para proteger la salud o la moral públicas”.

En ese sentido, cabe destacar que tales parámetros requieren un análisis circunstanciado  en cada caso concreto pero, en líneas generales, debe resaltarse que no existe una ley específica que regule la protesta estudiantil. En segundo lugar, entendemos que las tomas de establecimientos educativos como forma de protesta estudiantil no ponen en riesgo la seguridad nacional o el orden público, pues se desarrollan en un ámbito acotado. Por tanto, mediante su criminalización no se estaría protegiendo la salud ni la moral públicas, sino que se hace evidente la finalidad principalmente represiva. Sobre el respeto de los derechos de los demás, cabe señalar que, a raíz de esa clase de conflictos, diversos sectores de la opinión pública plantearon que la “toma” como forma de protesta estudiantil afectaba el derecho a la educación de los y las jóvenes. En principio, entendemos que, más allá de una visión institucional o individual del derecho a enseñar y aprender, se concibe actualmente  el derecho a la educación como un derecho social.

Además, tal como sostuvo el Plenario del CDNNyA en su Recomendación Nº 2/2018, no existe una confrontación entre ambos derechos, toda vez que –tal como surge de la Observación General N° 20- el ejercicio de la libertad de expresión y de reunión constituye en sí mismo un proceso de formación integral de los y las estudiantes[19]. “Aun desconociendo tal proceso de aprendizaje, debemos recordar que pretender dar primacía a un derecho constitucional sobre otro de igual jerarquía resulta una falacia, por el contrario es necesario un análisis que permita armonizar ambos derechos que han sido reconocidos por la constitución nacional, habilitando una práctica institucional respetuosa de ambos (Fallos 312:496)”[20].

Tal como ha sido afirmado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: “el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente el nervio principal del sistema democrático” (2005: Capítulo V, párrafo 93).

En definitiva, cuando las tomas de las escuelas responden a una decisión democráticamente adoptada por los órganos instituidos para representar la voz de las y los estudiantes (Centros de estudiantes), los y las adultos responsables deben encausar los reclamos a través de instancias de diálogo, lo que permitirá armonizar los derechos en posible conflicto (protesta y educación) y enriquecer el desarrollo y la autonomía de los NNyA con el aprendizaje de un proceso de gestión de intereses político y  social democrático y participativo.

3. El derecho de protesta y el derecho a ser oídos.

Hasta aquí hemos afirmado que los y las estudiantes tienen derecho a manifestarse, a asociarse y a protestar ante las autoridades, y que los Centros de Estudiantes son la herramienta a tal efecto. Recordemos que los Centros de Estudiantes son la institución reconocida por la Ciudad (ley 137) como representante de la comunidad de los y las estudiantes de los establecimientos educativos.

Debemos destacar que de conformidad con el artículo 12 de la Convención de los Derechos del Niño, el Estado argentino debe garantizar que el niño “que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño”.

Mucho se ha escrito en relación con el derecho a ser oídos de los NNyA, resulta fundamental considerar la Observación General Nº 12, que se pronuncia sobre este derecho, e indica que existe una distinción entre “el derecho a ser escuchado de cada niño individualmente y el derecho a ser escuchado aplicable a un grupo de niños (por ejemplo, los alumnos de una clase, los niños de un barrio o de un país, los niños con discapacidades o las niñas). La distinción es pertinente porque la Convención estipula que los Estados partes deben garantizar el derecho del niño a ser escuchado en función de la edad y madurez del niño (…). 10. Las condiciones de edad y madurez pueden evaluarse cuando se escuche a un niño individualmente y también cuando un grupo de niños decida expresar sus opiniones. La tarea de evaluar la edad y la madurez de un niño se ve facilitada cuando el grupo de que se trate forma parte de una estructura duradera, como una familia, una clase escolar o el conjunto de los residentes de un barrio en particular”[21].

Así las cosas, retomando la Observación General N° 20, los Estados “deben adoptar medidas para garantizar el derecho de los adolescentes a expresar sus opiniones sobre todas las cuestiones que los afecten, en función de su edad y madurez, y velar por que estas se tengan debidamente en cuenta, por ejemplo, en decisiones relativas a su educación, salud, sexualidad, vida familiar y a los procedimientos judiciales y administrativos. Los Estados deben asegurarse de que los adolescentes participen en la elaboración, aplicación y supervisión de todas las leyes, políticas, servicios y programas pertinentes que afecten su vida, en la escuela y en los ámbitos comunitario, local, nacional e internacional. Los medios en línea ofrecen numerosas oportunidades nuevas para intensificar y ampliar la participación de los adolescentes.” (Párrafo 23, el resaltado es propio).

En ese sentido, cobra especial virtualidad lo afirmado por Zaffaroni (2010) en cuanto a que “los ciudadanos tampoco pretenden optar por caminos no institucionales para obtener los derechos que reclaman, sino que eligen éstos sólo para habilitar el funcionamiento institucional, es decir, que en definitiva reclaman que las instituciones operen conforme a sus fines manifiestos” (2010: 2. Resaltado propio).

En esta perspectiva, recordamos lo afirmado en la Observación General N° 20 en cuanto a que:

24. El Comité destaca la importancia de la participación como un instrumento de compromiso político y civil mediante el cual los adolescentes puedan negociar y promover que se hagan efectivos sus derechos, y hacer que los Estados rindan cuentas. Los Estados deben adoptar políticas encaminadas a aumentar las oportunidades de participación política, que es fundamental para el desarrollo de una ciudadanía activa. Los adolescentes pueden establecer contactos con sus pares, participar en procesos políticos y aumentar su sentido de capacidad de acción para tomar decisiones y opciones bien fundadas y, por tanto, deben recibir apoyo para formar organizaciones mediante las que puedan participar en diversos medios, como los medios de comunicación digitales. Si los Estados deciden fijar la edad mínima para votar por debajo de los 18 años, deben invertir en medidas que ayuden a los adolescentes a comprender, reconocer y cumplir su función como ciudadanos activos, entre otras formas, impartiendo formación cívica y sobre los derechos humanos, e identificando y abordando los obstáculos que dificultan su compromiso y participación.”

En definitiva, los y las estudiantes no sólo tienen el derecho a manifestarse, sino que, además, las autoridades involucradas deben atender al contenido de esa protesta, en atención y efectiva vigencia del derecho a ser oídos. Derecho que, asimismo, reconoce el deber de los Estados de escuchar a los y las adolescentes en todo cuanto los afecte directamente, como son las reformas educativas.

En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha entendido que las tomas de escuelas son formas legítimas de protesta social señalando que: “147. En el caso de las tomas y ocupaciones de escuelas como una forma por la que los estudiantes hacen conocer a las autoridades estatales sus críticas, demandas y reivindicaciones. La Comisión ha destacado que las ocupaciones de escuela constituyen formas legítimas de ejercicio del derecho a la protesta social, particularmente en contextos en los que los niños, niñas y adolescentes no disponen de otros canales para hacer conocer sus reclamos respecto de las políticas que los afectan220. 0 Cfr. audiencia temática “Brasil: Protestas estudiantiles en Sao Paulo”, 157º Periodo de Sesiones (abril de 2016)[22]

4. A modo de reflexión final

La experiencia de las tomas de escuelas vividas durante 2017 y 2018 nos recuerda el deber del Estado de garantizar el derecho a ser oídos de los niños, niñas y adolescentes, que, en el caso de los y las adolescentes en el ámbito escolar, debe efectivizarse a través del rol de los Centros de Estudiantes. El Estado, las familias y la sociedad en general (como principales responsables de la protección integral de los derechos de los NNyA, cfr. arts. 5, 6 y 7, ley 26.061 y art. 6, ley 114) deben alentar todas aquellas acciones que impliquen prácticas democráticas de libre expresión y asociación, para lo cual, deben darse suficiente entidad a las opiniones de los y las adolescentes. De tal modo, si los adultos tienen especial preocupación por evitar las medidas de protesta estudiantil, entonces deben adoptarse decisiones que no subestimen a los y las adolescentes, abriendo y posibilitando diversas instancias de diálogo e intercambio democrático.

Como última enseñanza en torno a la cuestión, nos parece importante citar la Recomendación Nº 12/2017 del Plenario del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del GCBA, en la que se afirma que “la política criminalizadora de estos conflictos, no sólo no resuelve la afectación del derecho mencionado, sino que la profundiza. La respuesta punitiva, por definición, obtura el ejercicio de tal derecho”[23]. A la vez que estigmatiza a los y las adolescentes comprometidos con la práctica de la democracia deliberativa, como, así también, a sus padres y madres. Criminalizar la protesta estudiantil es la última respuesta que debe darse. El aprendizaje que debiera quedar es que, en un estado de derecho, la única respuesta posible es la apertura de canales de diálogo reales y participativos, con una escucha activa a los y las adolescentes, no sólo porque ellos lo reclaman, sino porque es un derecho reconocido por la Convención de los Derechos del Niño y nuestra Constitución Nacional.

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[1] El presente artículo ha sido publicado en elDial.com del día 14/4/2020 (Citar: elDial.com – DC29B3).

[2] “Protesta Social y Derechos Humanos Estandáres internacionales y nacionales”. ACNUDH e INDH, 2015, visible al 28 de mayo de 2019 en  http://acnudh.org/wp-content/uploads/2015/04/PROTESTA-SOCIAL.pdf

[3] Batallán, Graciela y Campanini, Silvana, “La participación política de niñ@s y jóvenes-adolescentes. Contribución al debate sobre la democratización de la escuela”, Cuadernos de Antropología Social Nº 28, pp. 85–106, 2008 © FFyL – UBA – ISSN: 0327-3776, visible al 28 de mayo de 2019 en http://www.comisionporlamemoria.org/static/prensa/jovenesymemoria/bibliografia_web/ejes/juveniles_batallan.pdf

[4] Macedo Gonzales, Jesús Efrain “derechos Polìticos de los niños y adolescentes en Amèrica Latina” Revista de derecho Nº50 de Barranquilla,2018 ISSN:2145-9355 (on line).

[5] Código Electoral Nacional art 1 (Artículo sustituido por art. 3° de la Ley N° 26.774 B.O. 02/11/2012).

[6] http://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201709/34241-toma-de-escuelas-el-gobierno-porteno-ordena-a-los-directores-que-acudan-a-las-comisarias.html,

https://www.laizquierdadiario.com/Un-manual-de-operaciones-antitoma-de-escuelas, http://www.lanacion.com.ar/2062310-crece-la-polemica-por-el-instructivo-para-actuar-durante-la-toma-de-escuelas-en-la-ciudad-de-buenos-aires

[7] Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Trobutario N° 4, Expte. 32226/0 caratulado “RUANOVA, Gonzalo Roberto y otros c. GCBA s/ impugnación de actos administrativos, sentencia del 27/09/12.

[8] Recomendación Nº 12/2017 sobre Derechos de los/las Niños/as y Adolescentes en el marco de reclamos y/o protestas estudiantiles. https://www.buenosaires.gob.ar/cdnnya/plenario

[9] Recomendación Nº 2/2018 sobre el protocolo del Ministerio de Educación frente a formas de manifestación estudiantil que supongan permanencia en el establecimiento escolar. https://www.buenosaires.gob.ar/cdnnya/plenario

[10] Expte 26685/2017/0  “Asesoría Tutelar 1 c/ GCABA y otros s/ amparo conexo con Expte A26685-2017/0 Heredia Maria Fernanda c/GCABA s/amparo”

[11] CAPCyF, Sala I, Otros procesos incidentales en autos “REILLY LOPEZ, Paula Elizabeth y otros s/ inf. art. 58 CC”, CUIJ INC J-01-00011664-1/2019-1, 28/10/19.

[12] El derecho a la manifestación pacífica en http://www.civilisac.org/civilis/wp-content/uploads/El-derecho-a-la-manifestaci%C3%B3n-pac%C3%ADfica.pdf

[13] “Libertad de asociación 44. Los adolescentes desean y necesitan compartir cada vez más tiempo con sus pares. Los beneficios derivados de ello trascienden la esfera social y contribuyen a fomentar competencias esenciales para lograr relaciones exitosas y empleo y para participar en la vida comunitaria, además de fortalecer, entre otras cosas, la alfabetización emocional, el sentido de pertenencia y habilidades como la resolución de conflictos y un sentido reforzado de la confianza y la intimidad. La asociación con los pares es un elemento fundamental para el desarrollo de los adolescentes cuyo valor debería reconocerse en la escuela y en el entorno de aprendizaje, en las actividades recreativas y culturales, y en los contextos en que se desarrolla el compromiso social, cívico, religioso y político.

[14] “45 Los Estados deben asegurarse de que, con sujeción a las restricciones enunciadas en el artículo 15, párrafo 2, de la Convención, se respete cabalmente el derecho de los adolescentes a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar todo tipo de reuniones pacífica, entre otros medios proporcionando espacios seguros tanto a las niñas como a los niños. Debe darse reconocimiento jurídico al derecho de los adolescentes a constituir sus propias asociaciones, clubes, organizaciones, parlamentos y foros dentro y fuera de la escuela, a formar redes en línea, a afiliarse a partidos políticos y a afiliarse o constituir sus propios sindicatos. También deben adoptarse medidas para proteger a los adolescentes defensores de los derechos humanos, en particular a las niñas, ya que ellas suelen enfrentarse a amenazas y actos de violencia que están motivados por el género”.

[15] “Los centros de estudiantes tendrán como principios generales (…) b) Afianzar el derecho de todos los estudiantes a la libre expresión de sus ideas dentro del pluralismo que garantizan la Constitución Nacional y las leyes;(…) d) Contribuir al cumplimiento de las garantías vinculadas al derecho de aprender y al reconocimiento de la educación como bien público y derecho social;(…) h) Gestionar ante las autoridades las demandas y necesidades de sus representados…”

[16] Ver ley 114 art 29 inc.  i)derecho a la organización y participación  de entidades estudiantiles

[17] “a. Hacer posible la participación estudiantil en cuestiones que sean de su preocupación. b. Contribuir al desarrollo de una cultura política pluralista donde el debate de las cuestiones de la esfera pública esté directamente relacionada con la búsqueda de consenso y la armonización de las diferencias a través de la discusión y deliberación. c. Apelar a la responsabilidad de los alumnos y a sus capacidades para darse sus propias formas de representación. d. Desterrar todo hábito de aislamiento, discriminación y comodidad delegativa, fomentando la participación protagónica de los alumnos en pos de la consecución de los ideales libertarios, de igualdad, de solidaridad y de justicia. e. Familiarizar a los jóvenes con los principios del republicanismo cívico, la democracia constitucional y las formas de asociacionismo. f. Comprometer al conjunto de la comunidad educativa en la discusión de los temas que le conciernen y de aquellos que hacen a la sociedad en su conjunto.”

[18] CELS (2017), Benente (2015), Gargarella (2016), Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2005), Bertoni, E. (2010), entre otros.

[19] En diversos colegios, durante las tomas los y las estudiantes realizaron talleres, refacciones y mejoras edilicias. Se puede citar el ejemplo de la Escuela Técnica Fader:

https://www.infobae.com/tendencias/2017/09/29/la-otra-cara-de-la-toma-los-estudiantes-que-eligieron-protestar-mejorando-su-escuela/ https://www.minutouno.com/notas/3042046-ejemplar-asi-quedo-un-colegio-porteno-las-tomas-contra-la-reforma https://www.clarin.com/sociedad/lado-tomas-alumnos-colegio-aprovecharon-ocupacion-hacer-arreglos_0_HJYnIjKib.html

[20] Recomendación Nº 2/2018 sobre el protocolo del Ministerio de Educación frente a formas de manifestación estudiantil que supongan permanencia en el establecimiento escolar. https://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/recomendacion_2.2018.pdf

[21] Comité de Derechos del niño, Observación General Nº 12, párrafos 9 y 10 recogido también en el informe de 2017 de la Relatoría de NNyA de la Comisión Interamericana

[22] Informe “Protesta y Derechos Humanos” 2019 Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos  OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.22/19 Septiembre 2019 Original: Español http://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

[23] Recomendación Nº 12/2017 sobre Derechos de los/las Niños/as y Adolescentes en el marco de reclamos y/o protestas estudiantiles. https://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/recomend_12.2017__minist_educac.pdf

El sistema educativo en la Ciudad de Buenos Aires: Desigualdad y desinversión[1]

AUTORES/AS: María Laura Barral. Licenciada en Trabajo Social (UNC). Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales (FSOC-UBA). Funcionaria jubilada del Ministerio Público de la Defensa CABA / Lic. Gabriel Suban. Jefe del Departamento de Estudios y Trabajos de Campo, Dirección de Investigaciones de la Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA.[2]

Introducción

La Ciudad de Buenos Aires, el distrito más rico del país, cuenta con un sistema educativo  extendido y sólido, con altos niveles de escolarización.

Sin embargo, al igual que en otros derechos económicos, sociales y culturales, el acceso a la educación en términos de cobertura y calidad es muy desigual entre sectores sociales y zonas geográficas, y ha sufrido un progresivo deterioro en los últimos años.

En el presente artículo se abordarán algunas de las principales características y problemas de la educación en la CABA partiendo de la constatación de dicha desigualdad, que se expresa tanto en el acceso como en la permanencia dentro del sistema,  y en la progresiva y persistente  privatización de la oferta educativa.

Los aspectos presupuestarios, que ponen en evidencia una marcada regresividad y la escasa prioridad asignada a la educación pública, en particular en la inversión en infraestructura escolar, tienen consecuencias en las dificultades de acceso de miles de niños y niñas al sistema educativo.  

Todo ello, como se desarrollará en adelante, son aspectos de la política pública  que contribuyen a la consolidación de las desigualdades del sistema educativo porteño y se constituyen en claros apartamientos de las obligaciones constitucionales y legales que establecen el derecho a una educación universal de calidad (art. 23 CCBA).

  1. Desigualdad territorial

Todos los indicadores sociales presentan sus peores valores en la zona sur de la Ciudad: pobreza, desempleo, nivel de ingresos, déficit habitacional, salud, etc.[3] Por ello no resulta sorprendente que sea en las comunas del sur donde se concentra la deuda de derechos incumplidos en el acceso a la educación, aspectos que posicionan a esos grupos sociales en peor situación respecto de la de otras zonas de la Ciudad.

En la Ciudad de Buenos Aires el 78% de las personas de más de 25 años tienen al menos el nivel secundario completo. Entre ellas, casi el 40% completó el nivel superior (incluye terciario/superior no universitario y universitario). El 8,8% de la población adulta alcanzó como nivel máximo de estudio la escuela primaria, mientras que el 10,4% no logró terminar la secundaria.

Sin embargo, si se analizan estos valores por comunas, se verifican grandes diferencias territoriales: en la Comuna 8 (Lugano, Riachuelo y Soldati) el 48,7% de la población mayor de 25 años no terminó el secundario y en la Comuna 4 (Barracas, Boca, Pompeya y Parque Patricios) el 41,3% se encuentra en la misma condición. En contraste, en las Comunas 14 (Palermo) y 13 (Belgrano) sólo el 8,9%y el 7,7% respectivamente de la población mayor de 25 años no completó el nivel secundario. La diferencia entre la Comuna 8 y la Comuna 13 es de 41 puntos[4].

El promedio de años de escolarización también es un indicador de  desigualdad. Para el total de la población de la CABA dicho promedio es de 13,4 años; mientras que las Comunas 4 y 8 es de 11,2 y 10,4 años respectivamente. Las Comunas 13 y 14 presentan 15,1 y 15,2 años de escolarización en promedio respectivamente. Es decir, casi cinco años de diferencia entre las comunas más pudientes y las menos favorecidas[5].

Si la comparación se realiza por zonas, se aprecia en toda su magnitud la segregación territorial: entre las comunas del norte y del sur hay una diferencia de 27 puntos.

Cuadro N° 1
Distribución porcentual de la población de 25 años y más por máximo nivel de instrucción alcanzado por zonas de la CABA. Año 2018

ZonaHasta secundario incompletoSecundario completo y mas
Total21,878,2
Norte9,1390,87
Centro19,2680,74
Sur35,864,2

Las comunas 2, 13 y 14 conforman la zona norte. La 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12 y 15 constituyen la zona centro de la CABA y las comunas 4, 8, 9, y 10 integran la zona sur

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

La tasa de analfabetismo es muy baja en la CABA, 0,49%. Aquí también, las Comunas que presentan tasas superiores al promedio son las del sur, y aquellas donde se ubican los grandes asentamientos informales. Dicho índice ha permanecido prácticamente inalterado en los últimos censos nacionales, lo que demuestra las características estructurales del fenómeno: en 2010, habitaban la Ciudad 12.403 analfabetos, de los cuales 5.696 (45% del total) habitaban en las comunas 1, 4, 7 y 8.

En definitiva, la condición de alfabetismo, el nivel de enseñanza alcanzado y los años de escolarización están relacionados con otros déficits que se acumulan y se potencian: índices de pobreza, acceso a la salud, a la vivienda y a la seguridad. Así, como al igual para los otros DESC, la segregación geográfica entre el sur y el norte de la Ciudad y la desigualdad social son evidentes en el aspecto educativo.

  1. Educación pública y privada: dinámicas diferenciales

El sistema educativo de la CABA es de características mixtas (público-privado), tanto por la matrícula como por la cantidad de establecimientos. El crecimiento constante del sector educativo de gestión privada es consecuencia de un conjunto de factores, entre los que han influido las políticas públicas de incentivo al sector principalmente a través del sistema de subsidios estatales a las escuelas privadas.

Como resultado de esta política sostenida y profundizada a través de décadas, en la Ciudad la matrícula total privada alcanza el 51,20% (307.467 alumnos) y la pública el 48,80% (293.024 alumnos) para lamodalidad común en el año 2018.[6]

Si consideramos por niveles, la matrícula pública en el nivel primario alcanza el 51,5%, mientras que en el secundario es de 47,7% y en el inicial, donde está el mayor desequilibrio, es de 44,2%.

Estas proporciones no son homogéneas: en las comunas 4 y 8 la escuela pública contiene a casi 7 de cada 10 alumnos de los tres niveles mientras que las del norte sólo a 3 de cada 10. Las comunas del sur son las que más necesitan de la oferta de vacantes del sistema público, ya que las familias que allí residen no cuentan con los recursos para pagar los establecimientos privados.

Cuadro N°2 – Matrícula en la CABA. Modalidad común. Sector público y privado – Distribución por comunas – Año 2018

ComunaNivel InicialNivel PrimarioNivel SecundarioTotal Educación Común
PublicoPrivadoTotal%PublicoPublicoPrivadoTotal%PublicoPublicoPrivadoTotal%PublicoPublicoPrivadoTotal%Publico
TOTAL55.35069.952125.30244,17%147.164138.333285.49751,55%90.51099.182189.69247,71%293.024307.467600.49148,80%
4.1184.1288.24649,94%9.4567.83117.28754,70%8.5207.16815.68854,31%22.09419.12741.22153,60%
1.2203.8205.04024,21%3.3726.5809.95233,88%2.7993.7716.57042,60%7.39114.17121.56234,28%
2.9614.0196.98042,42%9.6388.60218.24052,84%8.5795.95014.52959,05%21.17818.57139.74953,28%
7.4193.51310.93267,86%19.1887.89027.07870,86%10.1754.94815.12367,28%36.78216.35153.13369,23%
2.9743.3506.32447,03%6.4337.54013.97346,04%4.8778.04012.91737,76%14.28418.93033.21443,01%
2.7724.2937.06539,24%6.4589.04415.50241,66%6.5446.39912.94350,56%15.77419.73635.51044,42%
3.7764.3458.12146,50%11.1819.04920.23055,27%5.9135.27911.19252,83%20.87018.67339.54352,78%
9.1163.57512.69171,83%19.1178.36127.47869,57%8.1475.41613.56360,07%36.38017.35253.73267,71%
2.8305.0127.84236,09%12.13810.51322.65153,59%7.1328.16115.29346,64%22.10023.68645.78648,27%
10º3.4843.5787.06249,33%10.3187.72918.04757,17%5.9296.17212.10149,00%19.73117.47937.21053,03%
11º2.9794.9757.95437,45%9.75710.06719.82449,22%4.3517.04811.39938,17%17.08722.09039.17743,61%
12º3.7595.9579.71638,69%9.24710.32219.56947,25%4.1527.26111.41336,38%17.15823.54040.69842,16%
13º2.5769.11911.69522,03%6.35117.38723.73826,75%5.83713.34319.18030,43%14.76439.84954.61327,03%
14º3.1636.8189.98131,69%7.14911.44218.59138,45%4.1036.63010.73338,23%14.41524.89039.30536,67%
15º2.2033.4505.65338,97%7.3615.97613.33755,19%3.4523.5967.04848,98%13.01613.02226.03849,99%

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.         

Entre los años 2007 y 2018 la matrícula del nivel inicial se incrementó en un 19,22%, la del nivel primario en un 7,08% y la del secundario en un 2,29%. Sin embargo se observa un comportamiento bien diferente entre el sector público y privado: considerando los tres niveles, el sector público prácticamente no ha incrementado su matrícula (0,54%) mientras que el sector privado lo ha hecho en un 15,71%. Desagregando por niveles, el sector público muestra un descenso del 6,78% en el secundario y 0,83% en el primario y un crecimiento del 20,44% en el inicial; en tanto el sector privado muestra un incremento de 18,28% en el inicial, 17,01% en el primario y 12,25% en el secundario. En síntesis, el sector público de la educación común incrementó su matrícula entre el 2007 y el 2018 en 1.571 vacantes (9.394 en el nivel inicial, pero disminuyó 1.237 en el nivel primario, y 6.586 en el nivel secundario). El sector privado aumentó en 41.746.

Cuadro N°3
Variación de la Matrícula en la CABA. Modalidad común – Años 2007 – 2018

SectorNivel2007/2018
TotalInicial19,22%
Primario7,08%
Secundario2,29%
Total7,77%
PublicoInicial20,44%
Primario-0,83%
Secundario-6,78%
Total0,54%
PrivadoInicial18,28%
Primario17,01%
Secundario12,25%
Total15,71%

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

En lo que se refiere al número de establecimientos de la modalidad común casi el 60% son de gestión privada,[7] 66% de los del nivel inicial.

Las comunas 4 y 8 son las que concentran el 23% de los establecimientos públicos de la CABA y superan el 50% de la oferta educativa dentro de sus respectivas comunas (57,63% y 63,43%). La comuna que menos oferta pública posee es la 13 (Belgrano, Colegiales y Núñez) donde representa el 21,72% de los establecimientos de los tres niveles (17,14% del inicial, 30,67% del primario y 15,09% del secundario).

El dato más notable con relación a los establecimientos del sector público es que entre el año 2016 y el 2018 se sumaron solo seis establecimientos en el nivel inicial, y ninguno en los niveles primario y secundario.

  1. Insuficiente oferta educativa pública

La insuficiente oferta educativa pública se refleja en el recurrente problema de vacantes no cubiertas[8]. En 2016 faltaron 10.665 vacantes en el nivel inicial, 439 en el nivel primario y 328 en el secundario. En 2017 las vacantes no cubiertas fueron 10.480 en el nivel inicial, 872 en el nivel primario y 606 en el secundario, 11.958 en total (no se cuenta con información por zona ni comuna). En nivel inicial es el más afectado por este déficit.

No ha sido posible acceder a los datos oficiales correspondientes vacantes no cubiertas en 2018 y 2019, a pesar de los reiterados pedidos de información remitidos al Ministerio de Educación.

La Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el colectivo de padres “Vacantes para todos en las escuelas públicas”, coincidieron en señalar que la cifra de niños y niñas sin lugar en las aulas porteñas oscilaría actualmente entre los 10 mil y 12 mil.[9]

Dada la dificultad para acceder a información oficial en esta temática, la titular del Juzgado CAyT N° 4 de la CABA, Dra. Elena Liberatori dispuso el 1° de noviembre de 2018 [10] “se ordene al GCBA que informe: A) la cantidad de vacantes ofertadas en la Ciudad para las escuelas públicas de gestión estatal para los niveles primario y secundario. B) la cantidad total de los alumnos de nivel primario y secundario que han solicitado vacantes para el ciclo lectivo de 2017. C) la cantidad de alumnos de dichos niveles que pese a estar debidamente inscriptos, no les fue asignada una vacante para el ciclo lectivo 2017 y se encuentran en lista de espera. D) detalle la cantidad de alumnos asignados en cada aula. Todo ello detallado por Distrito Escolar”.

En el marco de dicha causa, la Jueza dictó sentencia 16 de julio de 2019, dando por probada la falta de vacantes a nivel primario y secundario en los Distritos Escolares N°1 (Retiro, Recoleta, Palermo, Balvanera, San Nicolás, Puerto Madero), N°5 (Barracas, Parque Patricios, Constitución, Nueva Pompeya), N° 13 ( Villa Luro, Velez Sarsfield, Parque Avellaneda, Lugano, Mataderos, Liniers), N°19 (Villa Soldati, Flores, Parque Chacabuco, Nueva Pompeya), N°20 (Villa Lugano, Mataderos y Liniers) y el N° 21 (Lugano, Villa Riachuelo, Villa Soldati. Sostiene que “queda palmariamente demostrado que el GCBA no garantiza vacantes accesibles a la comunidad educativa, en los términos reglamentarios, en lo que hace a la cercanía de los centros de vida de les niñes y adolescentes, generando una distribución inequitativa de oferta de escuelas de gestión pública para los niveles primarios y medios, que claramente implican un trato discriminatorio hacia los estudiantes que viven en los distritos más postergados. Viola con ello el derecho constitucional a la Educación.[11]

  1. Principales problemas según nivel de enseñanza
    • Nivel Inicial

Al año 2018, la cantidad de niños y niñas escolarizados en el nivel inicial de la modalidad común era de 125.302 (55.350 en el sector público) sobre un total potencial estimado de 246.094 (es decir poco más del 50%).

Cuadro Nº 4
Cantidad y Porcentaje de escolarización del nivel inicial. Año 2018

Total CABAEdadTotal
0-2345
Población estimada124.21440.76640.60440.510246.094
Escolarizados19.88228.46337.16239.795125.302
Escolarizados %16,01%69,82%91,52%98,24%50,92%
Sector publico8.19510.83017.11419.21155.350
Sector publico %41,22%38,05%46,05%48,27%44,17%
Sector privado11.68717.63320.04820.58469.952
Sector privado %58,78%61,95%53,95%51,73%55,83%

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación e Innovación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Como es posible observar en el cuadro N° 4 el mayor déficit se concentra en las edades más tempranas: el porcentaje de escolarizados en el grupo de 45 días a dos años es del 16%, en el grupo de 3 años es del 69,82%, en el de 4 años es del 91,52% y en el de 5 años del 98,24%. El porcentaje de alumnos inscriptos en establecimientos privados en la franja 0-3 años es el más elevado. Existe entonces una demanda potencial no cubierta que puede estimarse en  104.000 vacantes entre los 45 días y los 2 años, 12.300 de 3 años, 3.400 de 4 años y 715 de 5 años. [12]

Cuadro N° 5
Modalidad común. Nivel inicial. Porcentaje de matrícula pública por edad de la sala por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018

ComunaTotal                Edad de la sala
LactanteDeambulador2 años3 años4 años5 años
TOTAL44,17%82,52%57,28%33,85%38,05%46,05%48,27%
49,94%85,99%67,00%48,77%41,35%50,08%51,90%
24,21%100,00%63,19%21,98%18,61%22,10%23,90%
42,42%59,18%58,05%23,61%33,63%46,49%47,42%
67,86%92,83%89,76%69,25%62,36%65,67%69,22%
47,03%76,54%50,92%51,63%43,51%46,56%47,03%
39,24%68,18%59,09%41,41%35,39%39,18%39,71%
46,50%86,52%54,19%32,08%37,18%51,18%50,89%
71,83%97,24%87,25%72,93%68,01%71,86%72,04%
36,09%84,21%81,93%12,79%21,14%40,69%44,66%
10º49,33%92,86%75,73%42,78%43,07%52,69%51,17%
11º37,45%66,67%34,48%18,56%35,49%39,66%44,55%
12º38,69%59,35%34,20%31,09%37,22%40,39%42,06%
13º22,03%73,39%31,56%18,30%19,64%21,15%24,35%
14º31,69%88,78%47,20%28,07%26,58%31,59%34,74%
15º38,97%78,72%29,95%19,27%30,30%45,21%46,97%

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

El 44% de la matrícula de niños y niñas de 45 días a 5 años concurre a jardines de infantes, lo hacen a establecimientos estatales: el 82,52% de los lactantes, 57,28% de los deambuladores, y 33,85% de los de 2 años. En el caso de las comunas 4 y 8 la matrícula pública representa el 67,86% y 71,83% respectivamente. Es en estas dos comunas donde se concentra el 30% de la matrícula pública total. Como contraste, en las comunas 13 y 2 la matrícula pública representa el 22% y 24% y entre ambas apenas el 7% de la matrícula pública total. Es en este nivel donde la oferta pública es más deficitaria, principalmente en las salas de niños entre los 45 días y los tres años, y concentra el 88% de las vacantes no cubiertas.

Cuadro Nº 6
Vacantes no cubiertas. Nivel Inicial – CABA 2013-2019

Distrito Escolar201320152016201720182019
166353659411661120971
2331359489698838726
3251163246328339278
4463271321636641478
5819428365745679489
6482458603854882700
7223168348560543545
8358199157373342296
92912033729281001837
10165335435645721669
11197140136293194187
12154148176287289298
13257106144344225238
14111140146257337323
15215232374436434407
160172256364388342
1742142248335382357
18191160163191293305
19501180283438275148
20363105189372303231
21690164107303425295
Total67674809615210553106519120

Fuente: Información sistematizada por ACIJ en base a datos por el GCBA en el marco Expte. N° 36966/0[13].

En el marco de esta realidad incontrastable, el gobierno de la CABA ha optado por una triple estrategia: por un lado, cerrar lactarios, salas de deambuladores, y salas de dos años para reforzar la matrícula de las salas de 3, 4 y 5 años[14], disminuir las horas de escolarización pasando de doble jornada a jornada extendida o simple en jardines maternales públicos y, cubrir la demanda en sectores vulnerables con la implementación del Programa Centros de Primera Infancia (CPI) por fuera del sistema educativo en la órbita del Ministerio de Acción Social[15]

Los CPI brindan diferentes prestaciones y servicios, en jornada completa de 8 horas, a lo largo de las cuales los niños/as se encuentran distribuidos en diferentes salas por edades. La gestión de los CPI se hace en forma asociada entre el GCABA y organizaciones sociales o comunitarias. El Gobierno asume la responsabilidad de proporcionar recursos para la ejecución del proyecto y supervisar las actividades desempeñadas en cada CPI. Cada organización social, por su parte, se hace cargo de la implementación. Es decir que se trata de una tercerización de instituciones de cuidado destinadas a niños y niñas  pobres.

A comienzos de 2019 se atendía bajo esta modalidad a 11.002 niños y niñas[16] desde los 45 días a los 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social,[17] a través de 74 Centros en todo el territorio de la Ciudad. El 70% de las vacantes son de niños y niñas de la zona sur. La red de Desarrollo Infantil se complementa con 19 Centros de Desarrollo Infantil, 19 Juegotecas Barriales, Centros lúdicos, y 7 Centros de Atención Familiar. Las comunas 1, 4, 8 y 9 concentran el 68% de los CPI y el 80% de su matrícula. Cabe destacar que estos 11.000 niñas y niños se contabilizan como vacantes cubiertas del sistema educativo formal de la CABA a pesar de que no forman parte de él, como se ha dicho.

Es por ello que las organizaciones que año a año reclaman por la falta de vacantes estiman que para 2019 se deben computar alrededor de 22.000 niños y niñas fuera del sistema educativo estatal en la Ciudad, dado el cierre de salas anunciado y contabilizando los más de 11.000 niños/as que asisten a CPI.[18]

En definitiva, el déficit de oferta de vacantes del sistema público del nivel inicial no asegura la educación estatal y gratuita a los niños y niñas desde los 45 días de edad. La implementación de un programa tercerizado de centros asistenciales a través del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat de la CABA focalizado en la población de niñas y niños vulnerables no reemplaza ni soluciona la falta de oferta educativa de este nivel educativo por parte del Ministerio de Educación e Innovación.

  • b) Nivel Primario

Con relación al nivel primario, en la CABA existen 881 establecimientos educativos. De este total, 424 son de gestión privada y 457 de gestión estatal[19]. Si bien el nivel de cobertura es el más alto a nivel nacional, la zona sur es la que muestra mayores desigualdades. Las comunas 4, 8, 9 y 10 contienen 27,8% del total de escuelas públicas (127 escuelas), y 34,3% de la matrícula pública (50.310 alumnos). Mientras que la cantidad de alumnos promedio por escuela en la CABA es de 321, en estas comunas es de 396. La situación más crítica es la de la comuna 8 con 574 alumnos por escuela, situación de hacinamiento que expone el déficit de infraestructura. En contraposición, las comunas de la zona norte (comunas 2, 13, 14 y 15) contienen el 19% de las escuelas públicas (88 escuelas) y un poco más del 16% de la matrícula (23.914). El promedio de alumnos por escuela es de 272. En la comuna 15 hay 220 alumnos por escuela (la relación más baja de la CABA).

El 70% de las vacantes no cubiertas en el nivel primario corresponde a las comunas 1, 4, 8 y 9[20]. Dicha demanda no cubierta obliga a alumnos/as de esa zona a desplazarse a escuelas de otros distritos de la Ciudad en micros provistos por el Gobierno de la Ciudad. Esta situación entra en abierta contradicción con el Reglamento Escolar que establece en su capítulo VI que “Los/las niños/niñas se inscribirán en el establecimiento educativo de nivel inicial o primario más cercano a su domicilio, teniendo prioridad aquellos que se encuentren en el área de influencia del establecimiento, que se establece en diez cuadras en las cuatro direcciones.”

Los diferenciales de oferta pública estatal de establecimientos de jornada completa, indispensable para aquellos padres que trabajan y para las estrategias de mejoramiento de la calidad educativa,[21] reproducen la desigualdad. Los Distritos Escolares 5, 13, 19, 20, y 21 presentan la matrícula más baja en establecimientos de jornada completa de toda la CABA.

Cuadro N° 7
Educación común de nivel primario, sector público
Matrícula de jornada completa según Distrito escolar – Año 2018

Distrito escolarEstatal
TotalJornada CompletaPorcentaje Jornada Completa/Total
Total147.16470.48147,89%
9.7455.31854,57%
6.8825.07273,70%
5.1002.63651,69%
6.4243.22050,12%
9.4893.17433,45%
9.9414.12941,54%
6.3643.01147,31%
7.3323.72150,75%
6.2473.75360,08%
10º6.6754.17962,61%
11º6.7993.69654,36%
12º5.6052.39042,64%
13º7.4612.71536,39%
14º3.7252.85676,67%
15º5.2423.52267,19%
16º5.2513.37064,18%
17º6.1253.02749,42%
18º5.4881.95635,64%
19º9.7293.59336,93%
20º7.7733.09939,87%
21º9.7672.04420,93%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Si se consideran los principales indicadores de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono), los resultados acompañan las tendencias que se reflejan más arriba. La CABA tiene un índice de repitencia del 1,73%, de sobreedad de 9,66% y de 0,10% de abandono. En el caso de la comuna 8 la repitencia es de 2,30% la más alta de la Ciudad y la sobreedad de 10,40%, muy por encima de los valores promedio.

Cuadro Nº 8
Educación común de nivel primario, sector público:
Porcentaje y número de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna- Año 2018

ComunaTotalRepetidoresSobreedadAbandono
%N%N%N
Total147.1641,732.5459,6614.2220,10146
9.4561,1310715,601.4750,098
3.3721,78608,102730,062
9.6382,1720910,431.0050,033
19.1881,5730110,401.9950,1733
6.4331,631059,766280,053
6.4581,22797,144610,021
11.1811,331498,819850,0910
19.1172,3044010,401.9890,0713
12.1382,0224510,431.2660,1518
10º10.3181,831898,648910,2627
11º9.7571,921877,697500,088
12º9.2471,571457,086550,033
13º6.3511,43918,865630,106
14º7.1491,581138,766260,064
15º7.3611,701258,976600,075

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2018.

En conclusión, los principales problemas del nivel primario público son la estructural segregación geográfica de la zona sur y la concentración de vacantes no cubiertas de nivel primario en los distritos escolares de esa zona de la Ciudad; la falta de inversión en infraestructura educativa pública (entre el año 2015 y 2018 no se han incorporado nuevos establecimientos de nivel primario); los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono); y el congelamiento de las vacantes en las escuelas públicas de jornada completa y su escaso desarrollo en las comunas del sur de la Ciudad.

  1. Nivel Secundario

En el nivel secundario, en la CABA existen 490 establecimientos educativos. De este total, 340 son de gestión privada (69%) y 150 (31%) de gestión estatal. Sin embargo, la cantidad de alumnos del sector público es de 90.510 (47,71%) mientras que en la privado es de 99.182 (52,29%)[22].

La mayor concentración de establecimientos públicos se encuentra en las comunas 4 y 8 -32 establecimientos, casi un 20% del total- mientras que el porcentaje de la matrícula pública en esas dos comunas es de 67,79% y 61,30% respectivamente. En contraposición, la comuna 13 cuenta solamente con 15% de los establecimientos públicos mientras que la matrícula del mismo sector es de 31,42%. Si bien este patrón repite lo observado en los niveles inicial y primario público, la mayor concentración de establecimientos y matrícula pública está en las comunas del sur, aumentando así la importancia de la presencia activa del estado. El dato más alarmante es el relacionado con los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono) que si bien acompañan a la dinámica de segregación geográfica, tienen un nivel crítico general.

La insuficiencia de establecimientos educativos (de nivel primario y medio) en los barrios del sur de la Ciudad deriva en la falta de vacantes e incide en la baja calidad de los aprendizajes de los alumno/as que estudian en dicha zona (que deben trasladarse a otros distritos lejanos a sus hogares, aumentando los índices de repitencia o abandono, o bien hacer uso de la vacante en la escuela de su barrio a pesar del gran número de alumnos por aula). Asimismo, dada la segmentación del sistema educativo, la demanda insatisfecha también resulta del proceso de selección de las escuelas que realizan las propias familias. En aquellos distritos escolares en los que la cantidad de establecimientos educativos resulta suficiente en relación con los alumnos domiciliados en su cercanía, la falta de vacantes se concentra específicamente en ciertas escuelas, elegidas por su prestigio social y su desempeño escolar y que, año tras año, luego de procesar la demanda que reciben, exhiben largas listas de aspirantes insatisfechos.[23]

Cuadro N° 9
Educación común de nivel secundario, sector público
Cantidad y Porcentaje de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna Año 2018

ComunaMatriculaRepetidoresSobreedadAbandono
%N%N%N
Total90.51014,1112.77142,4738.4372,472.239
8.52016,941.44351,504.3883,64310
2.79923,3365346,911.3134,17117
8.57913,301.14138,423.2961,42122
10.17516,761.70547,584.8412,41246
4.87716,6181051,902.5313,10151
6.54413,5588742,632.7901,4998
5.91311,8069841,942.4801,1870
8.14718,571.51348,563.9563,70301
7.13211,5082039,542.8201,78127
10º5.9299,8858634,492.0451,5491
11º4.35112,1152738,041.6552,1895
12º4.15213,3755539,641.6466,42266
13º5.8378,7951330,681.7910,6839
14º4.10311,4146837,051.5201,9279
15º3.45213,0945239,541.3653,44119

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Como puede observarse en el Cuadro Nº9, el promedio de abandono es del 2,5% anual, mostrando el mayor porcentaje la comuna 12 (6,42%). Mientras que la cantidad de alumnos que repite es de 14,11% del total de la CABA (12.771), el porcentaje más elevado es el de la comuna 2 con el 23,33%, mientras 51,90% de los estudiantes de la comuna 5 están por encima de la edad de cada año del nivel secundario.

Cuadro N° 10
Modalidad común. Nivel secundario. Matrícula del sector público por año de estudio según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018

ComunaTotalAño de estudioRelación 1° a 5°
Total90.51022.31519.79017.54115.22012.7492.89557,13%
8.5202.0491.8271.6591.4251.23132960,08%
2.799659672644458366///55,54%
8.5792.1001.8461.6851.4071.27926260,90%
10.1752.7972.2761.8631.6511.28630245,98%
4.8771.1141.07595986772713565,26%
6.5441.6171.4371.3101.14790213155,78%
5.9131.4201.2071.13999991523364,44%
8.1472.2391.8981.5971.2891.0388646,36%
7.1321.8741.5671.3431.15390728848,40%
10º5.9291.4061.2271.0871.01882236958,46%
11º4.3511.03593586073566711964,44%
12º4.15296090581074161412263,96%
13º5.8371.3281.2841.12698784227063,40%
14º4.10388789279179563110771,14%
15º3.45283074266854852214262,89%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

De los de 23.000 alumnos  que ingresan al nivel secundario cada año, el 43% no termina en los años estipulados, lo que pone de manifiesto la escasa capacidad de retención y la baja terminalidad del sistema.

5) Presupuesto Educativo

La situación del sistema educativo en la CABA antes descrito, tiene una de sus explicaciones en la disminución relativa del presupuesto educativo en los últimos años. En efecto, hay una tendencia sostenida  desde 2008: una caída de la participación de la función “Educación” en el presupuesto total de la CABA. Esto expone una prioridad menor de la política educativa en las políticas públicas del GCBA.

En efecto, la participación de la función educación en el presupuesto total sancionado que en 2011 era del 27.82%, descendió al 18,06% en 2019, casi 10 puntos menos. A esto hay que sumarle la subejecución, que en 2016 fue del 20%, en 2017 del 6%, y en 2018 del 7%.

Gráfico N° 1
Participación de la función Educación en el presupuesto total de la CABA

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución Presupuestaria GCBA

Es fundamental analizar en qué se gastan los recursos de la Ciudad para comprender la orientación de su programa de política educativa. No solo hay que atender al presupuesto asignado, sino también al que ha sido efectivamente ejecutado. Se ha privilegiado a los grupos privados en Educación mediante subsidios a escuelas privadas, a organizaciones no gubernamentales y fundaciones, tercerización de los servicios de mantenimiento, informatización, formación y capacitación docente, y becas alimentarias, con reducciones en el sector público. Fueron subejecutados presupuestos destinados a resolver necesidades inmediatas como infraestructura y mantenimiento, becas, salarios docentes.

Si se considera el presupuesto educativo total sobre la base del ejecutado 2018, se ha destinado el 62,94% a salarios y el 37,06% restante a otros componentes de la política educativa. Estos últimos se han visto incrementados relativamente en los dos últimos años respecto del 2015 en detrimento de los gastos en personal, lo que se explica por el descenso de los niveles salariales reales de docentes y empleados administrativos.

Cuadro N° 11
Presupuesto Educativo ejecutado
Porcentaje destinado a salarios y otros rubros 2015-2018

AñoGastos en personalOtros rubros
201568,1631,84
201664,5635,44
201762,3837,62
201862,9437,06

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Si se considera lo destinado a otros rubros (el 37,06% antes mencionado) se distribuyó como sigue entre los principales programas del Ministerio:

Cuadro Nº 12
Evolución de la participación relativa de los rubros del presupuesto educativo ejecutado, sin gastos de personal – porcentajes. Años 2008 a 2018

Programa20082009201020112012201320142015201620172018
Transferencias al Sector Privado56,98%58,08%55,39%48,66%48,74%46,97%45,56%52,47%45,62%42,31%42,78%
Infraestructura Escolar10,37%7,21%7,15%14,68%5,57%5,40%4,33%2,90%3,62%5,63%9,01%
Mantenimiento0,00%0,00%0,00%0,00%5,34%4,83%4,68%2,22%4,32%6,62%7,90%
Infraestructura + Mantenimiento10,37%7,21%7,15%14,68%10,91%10,23%9,01%5,12%7,94%12,25%16,90%
Asistencia alimentaria14,65%13,25%13,81%15,99%14,13%16,49%17,11%16,63%15,34%13,69%15,90%
Becas Estudiantiles0,00%0,00%0,00%0,00%5,86%5,76%4,76%5,27%4,54%4,55%4,15%
Servicios No Personales8,52%8,39%8,64%6,42%7,30%8,43%8,18%8,57%8,67%7,74%9,00%
Transferencias6,01%8,36%8,99%8,12%2,02%2,12%2,18%2,30%1,77%1,48%1,35%
Plan Integral De Educación Digital – Servicios No Personales0,00%0,00%0,00%0,79%7,11%5,93%9,89%6,99%9,90%4,48%2,22%
Plan Integral De Educación Digital – Transferencias0,00%0,00%0,00%0,13%0,17%0,00%0,13%0,07%0,13%6,72%3,81%
Plan Integral De Educación Digital – Serv. No Personales + Transferencias0,00%0,00%0,00%0,92%7,28%5,93%10,02%7,06%10,04%11,20%6,03%

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

En orden de importancia, transferencias al sector privado es el principal programa y eje fundamental de la política educativa del GCABA, que entre los años 2008 y 2018 destinó en promedio la mitad del presupuesto disponible descontando gastos de personal. La disminución relativa de las transferencias al sector privado en los últimos años se explica por el ya mencionado descenso de los salarios docentes (ya que lo que se subsidian son los salarios docentes).

El programa de Asistencia Alimentaria es el segundo programa en importancia con el 15,9%, seguido por el programa de infraestructura escolar (9%) y el de mantenimiento (casi 8%). El aumento de estos últimos se explica por el intento por parte del GCABA de dar cumplimiento a sus propias promesas de renovación de la infraestructura escolar “Plan 54 nuevas escuelas”. La caída más importante, sin contar la mencionada de gastos en personal, fue en el 2018 la del Programa de educación digital que quedó reducido a la mitad.

  1. Subsidios a la educación privada

Si se considera la participación de los subsidios a las escuelas de gestión privada dentro del total ejecutado por el Ministerio de Educación entre el año 2008 y 2018, se destinó en promedio un 16,6% del presupuesto[24].

Grafico N° 2
Porcentaje de subsidios a la Educación Privada con relación al Presupuesto educativo total. Base Sancionado y Ejecutado – Años 2008 a 2018

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA

Asimismo si se contrasta el presupuesto sancionado y el ejecutado es posible observar un alto nivel de sobre-ejecución, 17,3% por sobre lo presupuestado promedio entre 2008 y 2018.

Cuadro Nº 13
Subsidios a la educación privada. Porcentaje de ejecución. 2008-2018

AñoSancionadoEjecutado% Ejecución
2008477,16609,18127,67%
2009701,09797,82113,80%
2010801,6913,08113,91%
20111.002,001.232,31122,99%
20121.313,001.554,51118,39%
20131.627,101.839,24113,04%
20142.020,582.485,81123,02%
20152.799,373.305,29118,07%
20163.953,004.529,50114,58%
20175.269,655.801,83110,10%
20186.453,477.442,78115,33%

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA.

Los Subsidios a la Educación privada es el único programa que tiene sobre ejecución todos los años.

La política actual de subsidios a la educación de gestión privada contribuye a profundizar desigualdades educativas entre los sectores más pobres y ricos de la Ciudad. Ello ocurre porque las disposiciones sobre aranceles máximos dictadas por la DGEGP no se ajustan a los criterios generales que establece la normativa en relación con la asignación de subsidios a establecimientos de gestión privada, ya que se permite que muchas escuelas que cobran elevados adicionales por diferentes conceptos reciban un alto porcentaje de aporte, a pesar de que su alumnado tiene un nivel socioeconómico mucho más elevado que el de otras escuelas con igual porcentaje de aporte. A su vez, el aporte destinado a esas escuelas se sustrae de la educación de gestión estatal, a la que asisten los alumnos y alumnas de condición social y económica más baja, y quienes padecen peores condiciones de acceso a la educación.

La mayor cantidad de subsidios a establecimientos de gestión privada se asigna a establecimientos ubicados en la zona norte de la Ciudad, y en los distritos escolares de mejor condición social y económica, donde hay una mayor cantidad de escuelas privadas. Esa diferencial asignación de recursos públicos para sostener la oferta de educación privada no se explica si se tiene en cuenta que en muchos de los distritos del norte sobran las vacantes en escuelas públicas. Por el contrario, en los distritos de la zona sur faltan vacantes en las escuelas, y las condiciones educativas son comparativamente mucho peores. En lugar de asegurar el acceso a la educación de quienes menos tienen, el Estado subsidia la elección de una escuela privada de quienes más tienen, y además cuentan con la posibilidad de ir a escuelas de gestión estatal (que en la zona norte cuentan con condiciones educativas comparativamente mejores).[25]

  1. Infraestructura y mantenimiento

La inversión en Infraestructura y mantenimiento fue claramente regresiva entre 2008 y 2016[26]. A partir de 2016 la asignación presupuestaria tuvo un incremento notable, relacionado con el plan de inversiones 2016-2019 (Gráficos Nº 3 y 4), aunque se mantuvo por debajo de los valores asignados en el presupuesto sancionado por la Legislatura en 2008.

Gráfico N° 3
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Sancionado total. Años 2008 – 2019

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Si bien en 2017 se produjo el incremento mencionado, los montos ejecutados para infraestructura ese año sufrieron un recorte del 30% comparado con el presupuesto sancionado. La diferencia entre el monto sancionado -4,88%- y el ejecutado -3,44%- pone de manifiesto dicha subejecución en el 2017. En 2018 la ejecución en infraestructura fue de 3,63% del presupuesto total.

Gráfico N °4
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Años 2008 – 2018

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

La regresividad se hace aún más evidente, si se estiman los montos ejecutados en Infraestructura educativa descontando el efecto producido por las variaciones de precios.[27] En el cuadro Nº 14 se puede observar que el GCBA ha invertido 40% menos (a valores constantes) para construcción y refacción de escuelas en 2018 respecto del 2011.

Cuadro Nº 14
Infraestructura Educativa (Base Ejecutado)
Pesos Corrientes y Constantes base 2011

AñoValores CorrientesValores Constantes
2011486,71486,71
2012230,47209,50
2013260,63192,67
2014276,90148,25
2015208,4388,19
2016545,99163,38
20171262,07296,04
20181703,75298,35

Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria GCABA y al IPCBA del GCBA

Si se consideran las inversiones realizadas del plan 2016-2019, desde el 2016 a junio de 2019 se han incorporado 6 jardines de infantes, ninguna escuela primaria ni secundaria.

La promesa de 30 nuevas escuelas con salas de tres años para 2019, a tres meses de terminar el año, está lejos de la meta propuesta. Asimismo algunas de las escuelas inauguradas presentan serios problemas de terminación (inundaciones e incendios en el polo educativo Mugica, derrumbes en el polo educativo Lugano, por mencionar solo dos ejemplos que han tomado estado público).

El deterioro de la educación pública tiene una de las explicaciones en el déficit de infraestructura que se traduce en días de clase perdidos por cortes de luz, agua, gas, inundaciones y derrumbes. El persistente problema de vacantes no cubiertas sobre todo en el nivel inicial, y la escasez de oferta de escuelas de doble jornada en el sur de la Ciudad son evidencia la insuficiencia de inversión tanto en mantenimiento como en construcción de nuevas escuelas.

  1. Asistencia alimentaria

El porcentaje destinado a viandas escolares ha caído desde 2014, llegando en 2017 al 5,15% del presupuesto educativo total. Dicha caída se revirtió en 2018 (5,89%), no alcanzando aun los niveles de 2014.

Gráfico N° 5
Participación porcentual de la función de Asistencia Alimentaria sobre el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Año 2008 – 2018

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Los informes elaborados por la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires advierten deficiencias y una gran cantidad de incumplimientos en el servicio que se brinda en los comedores escolares de la Ciudad: raciones más chicas que lo establecido y con déficit nutricional, comida fría, falta de cumplimiento en las dietas con prescripción médica y fallas en la higiene, tanto en la elaboración como en el transporte. A pesar de que ha habido numerosas denuncias respecto de las viandas, las concesionarias no han recibido penalidades, lo que no solo atenta contra la salud de los niños, niñas y adolescentes, sino que tampoco se permite que nuevas empresas se puedan presentar a licitación.[28]

A pesar que desde el GCABA se aseguró que no se busca reducir el gasto, se verificó que las raciones de comida son más pequeñas y tampoco hay mejoras en la calidad. En efecto, los docentes denunciaron que el nuevo plan nutricional llegó a las escuelas con platos más chicos y de menor calidad.

A partir de octubre de 2018, el gobierno porteño sumó la obligación de registrarse en una web para solicitar la beca de comedor. El trámite implica completar un formulario de diez pasos que debe validarse en una sede comunal. «En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas«, aseguraron desde el colectivo Vacantes Para Todos[29]. A la ya resistida inscripción vía web que generó inconvenientes en las familias sin conexión a internet o poco familiarizadas con la tecnología, se suma para el ciclo 2019 la versión para solicitar la beca de comedor escolar que hasta ahora se podía hacer directamente en la escuela. Los padres y delegados de las cooperadoras temen que el resultado de la nueva modalidad profundice el recorte de las raciones que se envían a las escuelas.

La nueva política de becas exige que las familias presenten la documentación del alumno, certificado de ingresos de ANSES o declaración jurada para los trabajadores informales y declaren si alguno de los integrantes del grupo familiar tiene una enfermedad crónica. “Los más afectados van a ser los padres de menos recursos, que son los que más necesitan las becas, y que tal vez en sus casas no tienen internet o no reúnen todos los certificados”.[30]

  1. Plan de Educación Digital

El plan de educación digital es el programa que más creció durante los años 2016  y 2017, pasando de 2,25% en 2015, a 3,56% y 4,21% respectivamente. En 2018 se produjo un recorte importante de casi el 50%, llevando la participación de dicho programa a 2,23%.

Cuadro N° 15
Participación relativa del Plan Integral de Educación Digital, según rubros en el presupuesto ejecutado de Educación. Años 2011 – 2018

 20112012201320142015201620172018
Servicios No Personales0,28%2,52%2,03%3,48%2,22%3,51%1,69%0,82%
Transferencias0,05%0,06%0,00%0,05%0,02%0,05%2,53%1,41%
Total0,32%2,58%2,03%3,53%2,25%3,56%4,21%2,23%

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Los programas de educación digital requieren de diversos componentes: infraestructura, equipamiento, conectividad, producción de software educativo, capacitación docente.

Con el desmantelamiento del Plan Conectar Igualdad a finales de 2017,[31] señal clara desde el gobierno nacional de la nueva orientación política en esta materia, en la Ciudad el denominado “Plan Sarmiento” ha mutado dando prioridad a la compra de software educativo y capacitación de docentes desde el jardín de infantes.[32]

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires lanzó en septiembre de 2017 el Plan Integral de Educación Digital (PIED), cuyo objetivo proclamado es la integración de los procesos de enseñanza y aprendizaje de las instituciones educativas a la cultura digital y que apunta a dar “un salto cualitativo” no sólo relacionado a mejoras tecnológicas, sino también respecto a la formación docente.[33]

Los cambios operados en el Plan Sarmiento (Fase II) están relacionados tanto con el equipamiento destinado a los alumnos, como a la conectividad y producción de contenidos.

En efecto, el Plan pasó de distribuir computadoras portátiles al 100% de los alumnos y alumnas desde primer grado, a la provisión de gabinetes con tablets en las escuelas para el primer ciclo (1° a 3° grado) que sólo pueden ser utilizadas en el establecimiento. No hay dispositivos disponibles para el total de los alumnos, sino que el gabinete “rota” por los grados. Para el segundo ciclo (4° a 7° grado) se proveen netbooks para ser utilizadas tanto en clase como en el hogar. Trabajadores de la Gerencia Operativa de Incorporación de Tecnologías (INTEC)[34]consideran, sin embargo, estos cambios de la Fase II del Plan Sarmiento como un retroceso. “Queremos denunciar que detrás de toda esta aparente inoperancia técnica se encuentra una sola palabra: AJUSTE. Sólo por la necesidad de ajustar presupuesto se explica el cambio de netbooks por tablets, la mentira de ‘el 100%’ de la docencia en posesión de algún tipo de equipamiento de Plan SarmientoBA, el recorte de centros de soporte técnico, los ‘turnos’ autoadministrados que demoran el recambio de equipamiento, la caída de la conectividad, etc.”.[35]

CONCLUSIONES

Como ha sido dicho, la Ciudad de Buenos Aires tiene indicadores educativos mejores que la media nacional, resultado de una larga tradición de inclusión educativa y cultural, de su condición de ser el distrito más rico del país y de tener una administración con el presupuesto público más alto de su historia. Sin embargo, las informaciones y análisis precedentemente expuestos describen y explican variados aspectos críticos del sistema educativo de la CABA, y permiten extraer las siguientes conclusiones:

  1. Se ha producido en las últimas décadas un progresivo desplazamiento de la matrícula escolar hacia el sector privado, superando en la actualidad al 50% del total de la matrícula. Esta privatización se ha producido por diversos factores entre los que se encuentran la debilidad de las políticas públicas para garantizar una oferta educativa suficiente y de calidad, el deterioro académico y organizacional de la educación pública, el sostenido y amplio financiamiento al sector privado y una política de asignación presupuestaria regresiva, en especial, en infraestructura y mantenimiento de la escuela pública.
  2. Uno de los más graves problemas del sistema educativo en la CABA es el de la desigualdad educativa y las políticas educativas públicas de los últimos años han contribuido a su consolidación, y en algunos casos a su profundización. Las asignaciones diferenciales de recursos y el crecimiento del subsistema educativo privado con las características de educación competitiva y alternativa a la escuela pública, -entre otros aspectos-, exponen un límite preciso de las políticas gubernamentales en educación, en tanto muestran su fracaso relativo para resolver el desafío de contener y resolver la desigualdad educativa.
  3. Los niños y niñas que viven en la zona sur y que dependen mayormente de la oferta educativa pública, se encuentran en una situación desaventajada: asisten a escuelas con instalaciones más precarias, con severos problemas edilicios, participan de secciones superpobladas y tienen serios problemas de acceso, que se han manifestado desde hace varios años. Los índices de vulnerabilidad educativa son estructuralmente graves y se manifiestan en los indicadores de abandono, sobreedad y repitencia tanto en el nivel primario como secundario, con más alta incidencia en la zona sur de la Ciudad, en la que el bajo rendimiento escolar está sobredeterminado por la condición socioeconómica de pobreza de sus hogares.
  4. Uno de los factores explicativos de esta situación es la asignación decreciente de recursos a la función Educación.  El carácter regresivo de las asignaciones presupuestarias refuerzan las tendencias advertidas de desigualdades sociales y territoriales en el desarrollo del sistema porteño. La insuficiencia de recursos en inversión y mantenimiento de la infraestructura escolar pública tiene como una de sus consecuencias la recurrente falta de vacantes, lo que favorece la migración hacia los servicios de educación privada, salvo en las comunas de la zona sur. El deterioro de la infraestructura pública, así como los índices de hacinamiento tiene directa consecuencia sobre la calidad educativa y configuran una situación crítica en las comunas de la zona sur de la Ciudad.
  5. Se advierte con claridad la decisión política de avanzar en el estímulo de la educación privada en el plano de los continuados y voluminosos subsidios con fondos públicos a dichas escuelas y en la ampliación de un mercado de servicios privados al interior del sistema educativo.
  6. La inversión pública en educación no ha acompañado la ampliación de derechos, en particular para el nivel inicial, cuya universalización ha sido consagrada por la Constitución local. El GCBA se encuentra en mora respecto de la puesta en marcha de instituciones educativas para la primera infancia. La alternativa para los niños y niñas pobres de hasta tres años que no encuentren vacante son los Centros de Primera Infancia (CPI), instituciones de gestión privada subsidiadas con fondos públicos y con insuficientes prestaciones pedagógicas, que no dependen del Ministerio de Educación sino del de Desarrollo Social.
  7. La reducción progresiva de fondos al subsistema público ha sido una decisión política fundada en la definición de prioridades, así como el mantenimiento sostenido de los subsidios a la escuela privada, y se han tomado en un contexto de abundancia de fondos en las arcas públicas, lo que invalida cualquier argumento que haga referencia a la escasez de recursos.
  8. El mandato constitucional establecido en la CCABA de garantizar el acceso a la “educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior”, confronta en la Ciudad con el dinamismo del subsistema privado, el retroceso del público, la política de regresividad en la asignación de recursos y las políticas de tercerización de actividades y servicios educativos regulares de la escuela pública.

[1] Artículo publicado en la Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, N° 23 “Educación e igualdad”

[2] Estudio realizado en el marco del trabajo llevado adelante por la Dirección de Investigaciones, Subsecretaría General de Planificación, Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA. 

[3] La situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en la CABA es presentada en los Anuarios DESC 2015, 2016 y 2017/18 (en prensa) elaborados por la Dirección de Investigación de la Secretaría General de Planificación del MPD: https://www.mpdefensa.gob.ar/publicaciones/anuario-derechos-economicos-sociales-y-culturales-la-caba-2015-1

https://www.mpdefensa.gob.ar/publicaciones/anuario-derechos-economicos-sociales-y-culturales-la-caba-2016

[4] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

[5] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

[6]En todo este capítulo los datos refieren siempre a esta modalidad salvo que se aclare específicamente. La “modalidad común” no incluye la educación especial, artística y de adultos. Dentro de esa modalidad se han considerado los niveles inicial, primario y secundario correspondientes a los datos de matrícula  disponibles. Fuente: Ministerio de Educación (GCBA), Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.

[7] Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.

[8] Cada vez que se mencione “Vacante no cubiertas” se refiere a niños y niñas cuyas familias solicitaron formalmente ser inscriptos en la escuela pública.

[9] https://www.perfil.com/noticias/sociedad/advierten-que-faltan-doce-mil-vacantes-en-las-escuelas-portenas.phtml

[10] Expte. n. º A36966-2016/0

[11] https://ijudicial.gob.ar/2018/amparo-que-solicita-informacion-sobre-vacantes-en-escuelas-publicas/

Fallo “Del Corro c/GCBA s/Amparo” Expte. N° 36966/0

[12] Si bien es cierto que en términos estrictos la educación obligatoria en la Ciudad se extiende desde los cinco (5) años de edad hasta el último año de la escuela secundaria, tal obligatoriedad se dirige sobre todo a los padres, en cuanto al deber de enviar a sus hijos a un establecimiento educativo. La obligación estatal es más amplia de acuerdo a la Constitución de la CABA. En su Artículo 24 dispone: «La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el periodo mayor que la legislación determine”.  Entonces, en ese tramo etario, si bien los padres no tienen la obligación de escolarizar a sus niños, la Ciudad sí está obligada a asegurar y prever los recursos para permitir el ejercicio del derecho a la educación. Y es evidente que existe una demanda importante de jardines maternales y escuelas infantiles públicas que hoy no está satisfecha.

En la medida en que el GCABA no garantiza la disponibilidad y la accesibilidad a este derecho (con cantidad suficiente de escuelas al alcance de todos), su plena efectividad no puede alcanzarse. El principio de igualdad se ve afectado porque frente a esta situación, las familias perjudicadas deben aceptar otros circuitos alternativos (sistema educativo de gestión privada para aquellos que pueden pagar o reciben algún tipo de cobertura por la obra social, o estrategias familiares de cuidados en el hogar).

[13] En https://acij.org.ar/wp-content/uploads/2019/06/Informe-Desigualdad-Educativa-SEGUNDA-VERSI%C3%93N-2.pdf

[14] Algunos ejemplos: el cierre del lactario de la Escuela Infantil 6 del Distrito Escolar 6 –más conocido como “El Jardín del Ramos Mejía”, porque funciona en ese hospital; el lactario hasta la Sala de 3 del radicado en el ámbito del Hospital Durand;

[15] El Programa Centros de Primera Infancia (CPI), creado en 2009 (Decreto Nº 306/09) en el ámbito de la Dirección General de Fortalecimiento de la Sociedad Civil del Ministerio de Desarrollo Social, tiene por objeto declarado “garantizar el crecimiento y desarrollo saludable de los niños y niñas de 45 días a 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social”.

[16] Informe n°IF-2019-12962085-GCABA-DGFSCIV

[17] De los ítems relevados a través del “Formulario para solicitud de inscripción” se puede deducir que para el programa CPI, la vulnerabilidad está asociada a las siguientes condiciones: a) existencia de adultos responsables del niño y, en caso de haber, cantidad; b) cantidad de hijos/as en la familia; c) existencia de problemas de salud crónicos en la familia; d) falta de cobertura de salud; e) ausencia de controles de salud de los niños/as o realización de los mismos sólo en caso de enfermedad; f) grado de completitud del esquema de vacunación; g) cantidad de hijos/as escolarizados (entre aquellos con la edad para estar en el sistema escolar obligatorio); h) cantidad de adultos de la familia que trabajan; i) grado de formalidad y estabilidad del trabajo; j) existencia de menores que trabajan y edades; k) monto del ingreso económico del grupo familiar; l) acceso a planes sociales (entre quienes tienen necesidad de recibirlo); m) en caso de haber, características de la vivienda (tipo, propiedad, materiales con los que está construida, ubicación, cantidad de personas que duermen por habitación, servicios).

En: https://www.unicef.org/argentina/media/766/file

[18] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201811/39023-un-reclamo-que-se-repite-se-estima-que-este-ano-quedaran-unos-22000-chicos-sin-vacantes.html

El cálculo de los niños y niñas que asisten a CPI –guarderías que no forman parte del sistema educativo y a menudo no cuentan con personal docente- responde a datos oficiales. Durante la ronda de presentación del Presupuesto 2019 en la Legislatura porteña, la ministra de Desarrollo, Guadalupe Tagliaferri, informó que son “104 los centros de cuidados destinados a la primera infancia en la Ciudad, a los cuales asisten más de 12 mil niños en situación vulnerable”.

[19] Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

[20] La proporción corresponde a datos del año 2017.

[21] http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/12/Jornada-completa-compilado.pdf

[22] Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2017.

[23] http://lppargentina.org.ar/wp-content/uploads/2014/05/MR-SM-Falta-de-vacantes-Educaci%C3%B3n-CABA.pdf

[24] El Ministerio de Educación de la Ciudad, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada [DGEGP], define el porcentaje de aporte que corresponde a cada una de las escuelas de gestión privada que recibe contribución estatal. Los diferentes porcentajes de aporte que se aplican actualmente son del 40 %, 50 %, 60 %, 70 %, 80 % y 100%. El 7 de julio de 2003 la Secretaría de Educación y la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la Ciudad de Buenos Aires dictaron la Resolución N° 163/2003, a los efectos de aplicar las pautas establecidas en la Constitución Nacional, en la Constitución local y en el Decreto Nacional N° 2542/PEN/91. Allí se establece que para asignar la contribución estatal, la Secretaría de Educación -actualmente Ministerio de Educación-, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada, evaluará toda la documentación presentada, según el art. 2 de la norma, teniendo en cuenta los objetivos fijados en el decreto N° 2542/PEN/91 y las directivas que sobre el particular fijen las autoridades superiores de la citada cartera educativa.

[25] http://acij.org.ar/subsidios-estatales-a-escuelas-de-gestion-privada-en-la-ciudad-de-buenos-aires-3/

[26] Las partidas de Infraestructura y Mantenimiento constituían una misma línea presupuestaria hasta 2011. Desde 2012 se encuentran diferenciadas en el presupuesto.

[27]Para realizar el cálculo, se consideró el presupuesto ejecutado  de Infraestructura Educativa deflactando en base al Índice de Precios al Consumidor del GCBA (IPBA). La utilización de este índice redujo la comparación a los últimos 5 años. En versiones anteriores y en el Anuario de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 2015, se presenta la información para los años 2008/2014 en base a índices nacionales disponibles hasta entonces.

[28] http://www.eldisenso.com/politica/piden-pan-no-les-dan/. Proyectos de AGCBA n° 2.14.02 – n° 2.15.01 – n° 2.16.02.

[29] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201810/38869-cada-vez-mas-trabas-para-acceder-a-las-viandas-de-los-comedores-escolares-portenos.html?fb_comment_id=1962018510518016_1967694909950376

[30] Patricia Pines, integrante del colectivo Vacantes Para Todos, una agrupación que surgió de las dificultades de la inscripción online y la falta de vacantes en la escuela pública. Según Pines, la información no llegó de forma clara a las familias. “Es gravísimo. Ahora va a ser más difícil ayudar a las familias que lo necesiten porque las becas ya no estarán en manos de la escuela. En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas porque muchas familias no van a hacer el trámite y ese recorte va a repercutir en la calidad de la comida con menos raciones”, opinó Pines. https://www.pagina12.com.ar/149890-viandas-pero-con-obstaculos

[31] El plan nacional Conectar Igualdad destinado a los secundarios, fue cerrado por el gobierno nacional. En su reemplazo se creó el Plan Aprender Conectados cuya escueta política solo asegura tener como objetivo que las escuelas cuenten con “una infraestructura y equipamiento tecnológico mucho más poderoso”. Según establece el Decreto 386/2018 publicado en el Boletín Oficial, el Gobierno Nacional decidió la creación de un nuevo plan de “alfabetización digital” denominado “Plan Aprender Conectados” y puso fin a la entrega de computadoras ya que el “Programa Conectar Igualdad” fue creado para “abordar la brecha digital existente en el país, pero a 8 años de su lanzamiento, debe concluirse que este concepto mutó dando lugar al de alfabetización digital”. El resultado de las Pruebas Aprender -precisa la norma- constató que  “el 76% de los chicos que asisten a escuelas primarias cuenta con celulares y ese número se eleva al 95,7% respecto de los que finalizan la escuela secundaria”. Además, el 87,7 % de los secundarios cuenta con al menos una computadora en sus casas. En el marco del nuevo programa “Aprender Conectados” los docentes serán capacitados en el uso de las nuevas tecnologías y los establecimientos educativos recibirán “equipamiento tecnológico” y servicios de conectividad. Entre 2010 y 2015 el Estado Nacional entregó 5.315.000 computadoras a docentes y estudiantes en 11.573 escuelas secundarias (más de 1 millón por año). Durante la actual gestión, en 2016 la entrega de netbooks se redujo a tan sólo 104.438 en todo el año.

[32]“…la cultura de la digitalidad en el uso pedagógico de las tecnologías abarcando los niveles inicial, primario y secundario, con una diversidad de dispositivos para enriquecer los procesos de enseñanza y aprendizaje. De esta manera los alumnos se forman como ciudadanos digitales, responsables y creadores de tecnología” según la ministra de educación Soledad Acuña en http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/soledad-acuna-presento-los-cinco-ejes-de-la-educacion-que-viene/

[33] https://www.buenosaires.gob.ar/noticias/plan-integral-de-educacion-digital-pied-en-las-escuelas-de-la-ciudad

[34] Área del Ministerio de Educación del GCBA que  promueve “la innovación pedagógica a través del desarrollo y la implementación de TIC en las escuelas de nuestra ciudad”.  http://www.buenosaires.gob.ar/educacion/escuelas/educaciondigital

[35] https://ute.org.ar/recorte-tecnologico-en-las-escuelas-de-la-caba/

Sistemas penales y sus desafíos en Latinoamérica: “La transición del sistema inquisitivo al acusatorio se trata de un cambio profundo de paradigmas”

Entrevista al Dr. Leonardo Moreno Holman, por Regina Santinelli

Para quienes trabajamos día a día en un sistema de justicia acusatorio, es sumamente enriquecedor poder contar con las palabras del Dr. Moreno Holman[1], sobre los desafíos que implica en la actualidad un modelo procesal de estas características para nuestra región. La enorme experiencia y trayectoria del Dr. Holman se ve reflejada en esta entrevista, donde tuvimos la oportunidad de charlar sobre la historia, el estado de situación, las desvirtuaciones e implicancias que tiene la implantación del modelo acusatorio-adversarial. Su lectura nos enriquece para que nuestra práctica cotidiana se vea atravesada por una mirada crítica y transformadora.


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Pensar Decir Hacer (PDH): ¿cómo definirías al sistema acusatorio y adversarial?

Leonardo Moreno Holman (LMH): Es aquel sistema de enjuiciamiento penal que se caracteriza por una división clara de las funciones de investigar, acusar y juzgar; exigir una acusación concreta para avanzar a la etapa de juicio oral; donde la generación de la información necesaria para que el juez pueda resolver el conflicto penal debe ser proporcionada por la actividad probatoria y argumentativa de los litigantes; y que reserva al juez la dirección de la audiencia y la decisión del asunto, pero privándole de facultades probatorias.
Esta forma de enjuiciamiento criminal pone énfasis en el establecimiento de la verdad, como condición de legitimidad de su operatividad, respondiendo de esa manera a una exigencia del debido proceso de ley; la demanda de acceso a una justicia eficaz y pronta de los ciudadanos; y a la legitimidad de las resoluciones judiciales, contribuyendo de esa manera a la construcción de la paz social en una sociedad democrática.

PDH: ¿Cuál es la historia de la transición del inquisitivo puro al acusatorio?

LMH: Mirado desde una perspectiva del proceso penal, se trata de un cambio profundo de paradigmas de como entender la mejor forma de enfrentar, conocer y resolver los conflictos penales, que han significado el tránsito de formas y maneras de entender muchas de las instituciones del proceso penal de una forma diferente, privilegiando, en definitiva, una metodología que reproduce aquello que hacemos naturalmente cuando enfrentamos un conflicto, esto es, debatir, la diferencia es que ahora lo hacemos de una manera reglada y ante un tercero que es quien debe decidir.
Se trata de un camino aún en curso, pues falta desarrollar e instalar de mejor forma otras instancias e instrumentos de resolución de un conflicto, como la mediación penal u otro mecanismos alternativos de resolución de conflictos, más participativos y que reconozcan de mejor forma la naturaleza del conflicto y los intereses de sus involucrados, como también el involucrar a la ciudadanía en la tarea de resolver algunos de esos conflictos, en especial los de mayor gravedad, a través de alguna modalidad de jurados.
Son algunas manifestaciones de este tránsito o derrotero que hemos recorrido a través de los años, los siguientes:
a.- La delimitación de las funciones y roles en el proceso penal, en especial de quienes habrán de estar a cargo de la tarea de investigar, acusar y Juzgar.
En el caso chileno, estas tareas en su conjunto estaban encomendadas al Juez del Crimen[2], por lo que la reforma al proceso penal originó la creación del Ministerio Público, encargado de llevar adelante la investigación, decidir acusar, y sostener su acusación en juicio; los Jueces de Garantía, cuya función es intervenir durante la etapa investigativa del proceso penal cautelando los derechos y garantías de quienes se vean involucrados en el proceso penal, con especial énfasis en la cautela de los derechos del imputado; y el tribunal oral en lo penal, tribunal colegiado integrado por tres jueces profesionales, encargado de conocer y resolver el juicio oral.
b.- Pasamos del paradigma de la escrituración, como el mecanismo más idóneo de producir y registrar el desarrollo del procedimiento y el juicio, a la oralidad, como el medio más adecuado para facilitar la inmediación del tribunal con las pruebas, las partes o intervinientes, y generar un contradictorio intenso por la actividad de los litigantes. Se definió así una metodología de aproximación a la verdad basada en el principio de contradicción de las partes y donde el juez de enjuiciamiento carece de facultades probatorias, correspondiéndole las facultades de dirección del debate, disciplinarias, y de decisión del conflicto.
c.- Avanzamos, del secreto de las actuaciones del procedimiento, en particular las desarrolladas durante la investigación o etapa sumarial, a su publicidad como regla general, no solo de la etapa central del proceso constituida por el juicio oral, sino además de las audiencias preliminares, todo ello, como un mecanismo de acercamiento de la función judicial al ciudadano común, y como mecanismo de control de esa actividad jurisdiccional, Todavía queda pendiente en algunos países extender esa publicidad a las audiencias preliminares o de la etapa investigativa más relevantes.
d.- Transitamos de un muy bajo control de las actividades policiales, particularmente en las distintas hipótesis de intervención y detención de un ciudadano, a una mayor fiscalización de su actuar. Así ha ido adquiriendo gran relevancia en el proceso penal la denominada audiencia de control de la detención. También se somete a un mayor control todas aquellas actividades investigativas realizadas por la policía, sea autónomamente, bajo orden y dirección del fiscal, o incluso previa autorización judicial, para verificar que los resultados de esos actos investigativos, que pudieren derivar en evidencias o pruebas en juicio, se hayan obtenido de manera legítima, sin vulnerar sea la legalidad o garantías constitucionales.
e.- El cambio de posición del ciudadano a quien se le atribuye participación en un ilícito penal, pasando de ser básicamente un objeto del proceso a un sujeto del mismo reconociéndosele un creciente número de derechos y garantizando su efectividad.
Particular importancia ha revestido el reconocimiento explícito en las legislaciones procesales del “principio de inocencia”, en sus manifestaciones de presunción de inocencia, y su impacto en el estándar de convicción del proceso, que en una sociedad democrática regida por un estado de derecho, se privilegia claramente una distribución del riesgo del resultado en el proceso penal, en favor del ciudadano objeto de la persecución a través de la cláusula de más allá de duda razonable; y de la regla de trato de inocente, que ha impuesto concebir las medidas cautelares personales como una cuestión de carácter excepcional, permitiendo avanzar en la sofisticación de las medidas cautelares personales aplicables en el proceso penal, permitiendo incluso que un ciudadano pueda enfrentar el proceso penal en libertad. También ha significado exigir de la acusación la acreditación de los presupuestos materiales y de cautela necesarios para su aplicación, en especial la prisión preventiva, relegando al pasado modelos como el chileno que en su versión inquisitiva consideraba la institución del auto de procesamiento o reo, que originaba automáticamente la prisión preventiva del investigado, quien tenía derecho a solicitar justificadamente su libertad[3].
f.- De la expulsión del proceso penal y falta de consideración de la víctima, a su reconocimiento como un sujeto relevante dentro del proceso penal, estableciendo incluso que en ciertos caso sus intereses y pretensión pueden primar incluso por sobre la de la persecución penal pública, como ocurre con los acuerdos reparatorios, recogidos como una salida alternativa al proceso penal en la mayoría de las legislaciones latinoamericanas.
g.- De la confesión del imputado, considerada la reina de las prueba en el proceso penal de corte inquisitivo o mixto, a un creciente, pero todavía en tránsito, reconocimiento de la declaración del imputado como un mecanismo de defensa del imputado. Si el principal derecho de un ciudadano objeto de persecución penal es guardar silencio sin que ello le conlleve consecuencias negativas por su ejercicio, se deben desterrar las prácticas de efectuar presiones físicas o psicológicas sobre su voluntad para obtener de él una declaración inculpatoria sin obtener nada a cambio.
La declaración del imputado o acusado como mecanismo de defensa supone una decisión informada y racional del imputado, asesorado por su defensa técnica, de renunciar a su derecho a guardar silencio y decidir prestar declaración, sea para dar a conocer su propia versión sobre cómo ocurrieron los hechos conforme a su teoría del caso, o incluso, para colaborar con la persecución penal, sea en la etapa investigativa o de juicio, ahorrando con ellos recursos a la persecución penal, pero a diferencia de lo que sería una simple confesión, obteniendo con ello un beneficio, constitutivo generalmente, pero no exclusivamente, de una rebaja sustantiva de la pena que eventualmente enfrentaría en juicio.
En éste punto me parece que todavía hay bastante que avanzar en varios países, entre ellos Chile, en que es posible la toma de declaración voluntaria de un imputado en sede policial sin contar con la debida asesoría técnica, lo que origina en muchas ocasiones que la declaración de un imputado no se base en una decisión debidamente informada y se acerque más una confesión en términos tradicionales, pues no le acarrea beneficio de ninguna naturaleza a quien ha renunciado a su derecho a guardar silencio.
h.- Hemos avanzado, aunque no lo suficiente a mí juicio, desde modelos de defensa publica, meramente asistenciales y algunos de dudosa calidad, a modelos de Defensa Pública profesionales con una alta preparación técnica, con el propósito de asegurar el funcionamiento de un sistema procesal penal que descansa en la actividad de los litigantes y de su “igualdad de armas”[4] en las audiencias judiciales, posibilitando ésta adversarialidad que el juzgador cuente con más y mejor información a la hora de resolver.
No debemos olvidad que el derecho a defensa, privada o pública, constituye hoy una exigencia del debido proceso penal, al ser esencial para que opere el modelo de audiencias judiciales basado en una aproximación probabilística a la verdad, que a partir del ejercicio del principio contradictorio provee al juez de una información de alta calidad para la toma de sus decisiones. Por ello el derecho a defensa ha dejado de ser meramente formal para consagrarse un derecho a defensa efectiva.
i.- La consagración del principio acusatorio y la búsqueda de la verdad como eje del proceso penal. Como señala Alberto Binder, el juez requiere hacer una afirmación verdadera sobre los hechos del caso y la pertinencia del derecho aplicable al mismo, y para cumplir ese objetivo debe demandar o exigir de la acusación que lo convenzan más allá de toda duda razonable de la verdad de su acusación. El juez que conoce de un caso penal debe ser y comportarse de manera imparcial, por ello debe exigir que sean los litigantes a través de la dinámica adversarial los que construyan la verdad ante él, mediante la presentación estratégica de ella en el juicio oral[5]. El juzgador habrá de conocer el conflicto y la evidencia que las partes le presenten teniendo en consideración la carga de la prueba y el principio indubio pro reo.
j.- En materia probatoria, hemos transitado de modelos de prueba en que los medios de prueba y su tasación o valor estaban determinados por el legislador, a modelos de libertad de prueba o prueba racional, en que dada la dinámica adversarial de la audiencia de juicio y la inmediación del juzgador, los litigantes pueden ofrecer y producir cualquier fuente de información, en cuanto se haya obtenido legalmente y sea posible de ser producida o actuada en juicio bajo los principios de oralidad, inmediación y contradictoriedad. Dada la metodología de producción de la prueba y que ella recae básicamente sobre hechos (proposiciones fácticas) la valoración de la misma por el juzgador debe ser integral (toda la prueba producida en el juicio) y deberá estar limitada o condicionada por los limites propios del razonamiento humano como son los principios de la lógica, las máximas de la experiencia y los conocimientos científicamente avanzado.
Tratándose de jueces profesionales, además como garantía del justiciable, exigiremos que dé cuenta fundadamente en su sentencia de la valoración efectuada de la prueba, lo que deberá quedar plasmado en una resolución escrita, que posibilite conocer su razonamiento, expresada en términos entendibles por todos los ciudadanos. Dicha resolución debe ser susceptible de ser recurrida por el acusado y su defensa.

PDH:¿Cuál es el panorama de la implementación de este tipo de procesales penales en América Latina? ¿Qué desafíos tenemos como región en materia procesal penal?

LMH: Me parece que hay todavía varios desafíos pendientes en Latinoamérica:
En primer lugar, me parece que todavía es muy habitual que si bien utilizamos terminologías similares, no entendemos lo mismo cuando nos referimos a la instalación de sistemas acusatorios en la región. Así por ejemplo, no todos los países consideran de igual forma el tema del ejercicio del principio contradictorio y la relevancia de la actividad de las partes en la generación de la información que requiere el tribunal para la toma de sus decisiones, ello conlleva en los hechos otorgar facultades amplias al tribunal de juicio para hacer preguntas incluso más allá de lo meramente aclaratorio, o reservar algunas facultades probatorias a los tribunales de enjuiciamiento penal. Proponemos la consolidación de sistemas acusatorios de carácter adversarial, donde desterremos las facultades probatorias judiciales, sea por la vía de actuaciones de oficio o más allá de lo simplemente aclaratorio al efectuar preguntas a los declarantes en juicio[6].
En segundo lugar, también se aprecia una tendencia en algunos países a no separar de manera estricta, la etapa investigativa, como una etapa preparatoria y no probatoria, útil para la toma de decisiones preliminares en un estándar inferior de calidad de la información, generada ordinariamente sin inmediación del juzgador y sin un ejercicio relevante del principio contradictorio; y la etapa de juicio, como la instancia de resolución del conflicto, a través de una metodología de conocimiento basada en la oralidad como el instrumento que permite la inmediación del juzgador y el ejercicio intenso de la contradictiriedad por las partes litigantes. Así pese a que las legislaciones procesales penales y la doctrina reconocen la centralidad del juicio oral, en muchas de ellas se permite, a mi juicio más allá de lo razonable[7], el que ciertos registros previos generados durante la investigación sean incorporados al juicio mediante su “oralización” o lectura, depreciando severamente la calidad y confiabilidad de la información que estos registros previos reproducen en juicio, toda vez que no es posible respecto de ellos ejercer adecuadamente el control propio del principio contradictorio durante el juicio, lo que se agrava aún más pues ordinariamente se trata de actas o registros de actividades investigativas policiales que se han generado de manera unilateral, sin inmediación del tribunal y sin control de partes.
En tercer lugar, creo que a nivel institucional, todavía no se ha consolidado en todos los países un sistema de Defensa Publica Penal fuerte, autónomo e independiente, concebido como una garantía del debido proceso, que permita consolidar no sólo el derecho a contar con un defensor técnico calificado a todo ciudadano que carezca de un defensor privado de su confianza, por cualquier causa, sino que sea un instrumento eficaz para que opere el mecanismo de generación y control de la información en todas las audiencias del sistema de enjuiciamiento penal, cual es el ejercicio intenso de la contradictoriedad, lo que presupone necesariamente como condiciones mínimas, una defensa pública penal fuerte institucionalmente, ojalá autónoma y no dependiente de otros de los operadores del sistema de justicia, como ocurre cuando depende del Poder Judicial o el Ministerio Público; que su nivel de remuneraciones sea similar o equivalente al del Ministerio Público, de manera que sus profesionales no vean el ingreso a la defensa publica, como un tramo de una carrera que les permitirá arribar a instituciones más consolidadas como el Poder Judicial o el Ministerio Público; que se le reconozca el derecho y facultad de desarrollar un investigación privada propia, proporcionándole los recursos económicos y técnicos necesarios para que pueda hacerlo eficazmente; que se le conciba, desde su organización, con una especialización penal, condición necesaria, a mi juicio, para asegurar una efectiva igualdad de armas durante el proceso penal[8].

En cuarto lugar, una materia pendiente a profundizar, es el referido a la víctima, sus derechos y definir su forma de participación en el proceso penal, esto es, mantendremos los modelos en que la forma de reconocer los derechos de las víctimas dentro del proceso penal, se manifiestan en ampliar las hipótesis en que son posibles los acuerdos reparatorios, su derecho a ser oído en las audiencias judiciales, en que se pretendan adoptar soluciones al proceso penal que signifiquen un término anticipado al proceso diverso al juicio oral, y el derecho a que el Ministerio Público le informe de las decisiones que adoptará respecto de una causa en particular, entre otros temas; o junto, con esos derechos se garantizará también a las víctimas, en ciertos casos, una efectiva representación legal y participación en las audiencias judiciales, en particular cuando sus pretensiones entren en conflicto con los criterios de persecución del Ministerio Público, adoptados conforme a los principios de legalidad y objetividad; o finalmente se adoptarán mecanismos que permitan a la víctima un mayor control sobre las actividades investigativas y de persecución penal de los fiscales, pudiendo actuar directamente ante las autoridades superiores del Ministerio Público, bajo tutela judicial en caso de no recibir una respuesta oportuna y fundada.

PDH: ¿Reconoces que existen desvirtuaciones del modelo acusatorio en la práctica?

LMH: Me parece que sí, particularmente me preocupan los siguientes puntos:
a.- Las creciente tendencia en Latinoamérica de reemplazar la ponderación judicial, por una ponderación legal, que se manifiesta particularmente en las actuales regulaciones que tienen varios países de Latinoamérica sobre medidas cautelares personales y en particular prisión preventiva[9]. También es discutible la tendencia de las legislaciones procesales penales de considerar criterios de peligrosidad, reiteración u otros, no estrictamente procesales, para hacer procedente la prisión preventiva del imputado.
b.- El uso de registros previos de la investigación como pruebas en el juicio mediante su verbalización u oralización en las audiencias. Me parece que esa práctica deteriora la centralidad del juicio oral, como la instancia probatoria del mismo, e impacta en la calidad de la información con la que finalmente resuelve el tribunal de enjuiciamiento[10]. Esa información proveniente de la investigación e incorporada al juicio por la mera reproducción o lectura de esos registros en juicio por un lado vulnera el principio de la no sustitución de una declaración por un registro previo, y por otro lado afecta seriamente la posibilidad de ejercer un contradictorio efectivo sobre la información que los referidos registros entregan al tribunal.
c.- La creciente burocratización de la forma de abordar los casos por parte de los operadores institucionales del sistema de enjuiciamiento penal (Fiscales, defensores, Jueces de garantía), donde muchas veces priman criterios de administración y gestión de carteras de causas, más que los intereses inherentes al caso en particular. Así los operadores institucionales tienden a privilegiar términos tempranos, sean estos judicializados o no, para cumplir metas institucionales o gestionar su carga de trabajo personal, haciendo prevalecer esos intereses, por sobre los de las víctimas o imputados en particular. Finalmente las causas lejos de ser resueltas en consideración a sus particularidades, son tratadas como categorías de casos aplicándoseles una salida estándar. Por otro lado, desde la perspectiva judicial esta burocratización se ha traducido, en la consideración de criterios básicamente eficientistas durante las audiencias[11], abandonado casi por completo las facultades de control de garantías constitucionales que tienen los jueces de Garantáis, en las audiencias de control de legalidad de la detención o en las audiencias preparatorios de juicio respecto de la legitimidad de la obtención del material probatorio ofrecido como prueba.

PDH: ¿Cuál es tu opinión respecto de la virtualidad, a raíz de la pandemia mundial, en las audiencias?

LMH: La Pandemia del coronavirus, ha afectado severamente en Latinoamérica la operatividad del sistema de justicia en general, y en particular en materia penal dada la dinámica de audiencias orales que exigen los sistemas acusatorios adversariales vigentes en Latinoamérica, afectando severamente el acceso oportuno a la justicia de los ciudadanos víctimas, el derecho a ser juzgado en un plazo razonable del justiciable, entre otros derechos.
Ante esta situación de excepción, no me parece adecuado aproximarse al tema de las audiencias virtuales o telemáticas desde un punto de vista estrictamente dogmático y de principios, sin considerar los efectos que la paralización del sistema de justicia penal pueda acarrear, como el retardo en el servicio de justicia para las víctimas, la prolongación de privaciones de libertad más allá de lo razonable, entre otras.
Creo que entonces ante una situación enteramente excepcional y de duración incierta, se requiere la búsqueda de soluciones realistas, sin dejar de tener a la vista los principios rectores del debido proceso de ley en materia penal. No me parece suficiente para negarse a algún grado de virtualidad en las audiencias, aludir a lo evidente, se trata de una situación no regulada normativamente, o desde los principios, otra obviedad, que las audiencias virtuales afectan en algún grado los principios de inmediación, contradictoriedad, y publicidad propios de las audiencias judiciales de un sistema adversarial. Por el contrario, creo que debemos hacer un esfuerzo, basado en la flexibilidad, ponderación de los intereses en juego y de proporcionalidad a fin de determinar caso a caso, cuando y bajo qué condiciones es posible efectuar una audiencia virtual o con algún grado de virtualidad que permita razonablemente el funcionamiento del sistema de justicia penal, sin afectar más allá de lo razonable los principios que se ven tensionados con su implementación[12]. La solución debe ser fundamentalmente colaborativa y decidida por el juez luego de analizar las particularidades del caso en cuestión y habiendo oído a los intervinientes técnicos (litigantes) y a la Víctima y el imputado.
Me parece que el análisis de los casos en particular, permitirá distinguir variables tecnológicas, procesales, de tipo de audiencia, complejidad de los debates, complejidad probatoria, naturaleza de la prueba a rendir, permiten abordar al tema con flexibilidad adoptando la mejor solución para cada caso, pudiendo decidirse la suspensión de una causa y en qué oportunidad, o que esta se realice de manera enteramente virtual o con algún grado de virtualidad. Así, por ejemplo, es posible sostener, que en el caso de las audiencias preliminares, ellas se caracterizan en general por no ser audiencias en que se rinda prueba, sino que se basan prioritariamente en el debate argumentativo de las partes con base al contenido de la carpeta investigativa o legajo fiscal, por ende la posibilidad de realizarlas de manera virtual se incrementan, en la medida que se aseguren otros elementos centrales de esas audiencias como por ejemplo la comunicación privada del imputado con su defensor.
Obviamente tratándose de la audiencia de juicio oral las exigencias para realizarlas en alguna modalidad de virtualidad deben incrementarse, debiendo generarse una instancia, ordinariamente la audiencia de preparación, donde deberá discutirse y decidirse la posibilidad de hacer un juicio oral y su modalidad[13]. Para ello, el tribunal que deberá decidir esa posibilidad, habrá de tener en consideración en concreto, no desde una perspectiva abstracta, entre otras las siguientes variables o criterios: Viabilidad Tecnológica (Litigantes institucionales o privados; prueba constituida por declarantes o peritos servidores públicos o declarantes privados, naturaleza de la prueba a utilizar, volumen probatorio, disponibilidad de locaciones públicas o privadas para producir la prueba, plataforma tecnológica a utilizar en la audiencia y requerimientos mínimos de la misma); Viabilidad Procesal( tipo de tribunal y composición, lugar desde el cual sesionaran los jueces, situación ambulatoria del imputados, voluntad del imputado y de la víctima, volumen de la prueba a producir y su complejidad, tipo de evidencia a utilizar, prognosis de pena, como se garantizará una producción probatoria eficaz y el ejercicio oportuno y eficiente de las distintas técnicas de litigación oral, entre otros.)
Resulta también importante, el considerar como se garantizará el acceso del público a la audiencia virtual, debiendo establecerse los mecanismos y criterios para hacer efectiva la publicidad de la audiencia.
Luego será necesario, contemplar un espacio antes del inicio del juicio para verificar, que las condiciones y parámetros tecnológicos y procesales se mantienen, y así dar inicio al juicio. Será esencial la designación de un funcionario del tribunal que deberá administrar la plataforma tecnológica a través de la cual se desarrollará la audiencia.
Finalmente, deberán contemplarse la posibilidad de que el tribunal de juicio de oficio o a requerimiento de juicio, pueda suspender la audiencia por un breve espacio de tiempo para solucionar los inconvenientes que surjan durante su desarrollo, o incluso para que pueda decidir la suspensión definitiva de la audiencia, si los inconvenientes no pudieran ser resueltos o fueran de tal magnitud, que en concreto se vea afectada seriamente la inmediación del tribunal, la oralidad o el ejercicio de la contradictoriedad por parte de los litigantes[14].

PDH: ¿Crees que las audiencias virtuales deben seguir usándose? ¿Encuentras garantías procesales comprometidas?*

LMH: Es difícil dar una respuesta definitiva sobre el punto, pues deberemos en la medida que se haya recurrido al mecanismo de las audiencias virtuales estudiar y analizar si significaron o no, y de ser así en qué grado, una afectación de los principios y garantías centrales de las audiencias orales y en particular del juicio oral, como la inmediación del tribunal, la oralidad, la publicidad, continuidad, y la contradictoriedad, fundamentalmente.
Debemos entender que el debate y la posibilidad de hacer audiencias enteramente virtuales ha surgido ante una situación de excepción, como ha sido la pandemia, y que una vez que esta cese debemos volver, en principio, a las audiencias presenciales pues ellas garantizan, en su máxima expresión, los principios rectores de las audiencias orales del proceso penal.
Sin perjuicio de los dicho, me parece que ya es posible visualizar ciertas experiencias, en las que la virtualidad, ha generado beneficios que exceden los costos que han tenido por su falta de presencialidad, ello ocurre por ejemplo con las audiencias de salidas alternativas que buscan la ratificación judicial de los acuerdos alcanzados previamente por los intervinientes ( acuerdo reparatorios y suspensión condicional del procedimiento o suspensión del proceso a prueba) o la vista de los recurso del sistema ante los tribunales superiores, en especial la Corte Suprema, que han posibilitado un mayor acceso a la justicia de aquellos ciudadanos que se veían en la obligación de trasladarse físicamente al lugar de funcionamiento al tribunal o financiar no solo los honorarios de sus abogados, sino también su gastos de traslado, hospedaje y alimentación en el caso de la vista de un recurso en una ciudad o estado distinto al del funcionamiento del tribunal de juicio.

PDH: Alguna consideración sobre el juicio por jurados vinculado con
la democratización de la justicia?

LMH: Me parece que son claramente un beneficioso mecanismo de profundización democrática, permitiendo que sea un conjunto de ciudadanos los que ejerzan el poder del Estado de castigar o no a otro ciudadano de manera directa. Esta modalidad de participación democrática incrementa la conciencia cívica de los ciudadanos pues lo ayuda a dimensionar y comprender la tarea de resolver conflictos jurídicos en materia penal, lo que eventualmente puede impactar en la compresión y valoración del rol de la judicatura, en general.
No debe mirarse la instauración del sistema de jurados como una oposición a los jueces o su rol, en primer lugar pues los ámbitos aplicación del sistema de jurados de ordinario se circunscriben a ciertos espacios de criminalidad, y porque a ellos se reservan funciones de mucha gravitación en la operatividad del sistema de jurados, como son la impartición de las instrucciones a los miembros del jurados para que cumplan correctamente con tarea, y la aplicación concreta de la ley penal, ante un veredicto condenatorio del jurado.
Más allá del posible cuestionamiento a la capacidades o condiciones de un ciudadano para asumir la función de conocer y resolver, hay dos cuestiones que me parece necesario considerar, que validan y justifican el modelo de jurados, por una parte lo que se debate en juicio son fundamentalmente cuestiones de hechos, algunas de ellas vinculadas a temas jurídicos, debidamente explicados por los jueces mediante las instrucciones, por lo que no se requiere ninguna particularidad especial para presenciar la prueba producida en juicio; en segundo lugar la apreciación de esa prueba debe hacerse de una manera racional, esto es conforme a los criterios propios que regulan el razonamiento humano en general, no de los jueces en particular, como son las reglas de la lógica, las máximas de experiencia y los conocimientos científicos, a lo que debemos agregar el importante rol de control cruzado de esa valoración que ejerce cada jurado sobre los otros en su camino a alcanzar o no la unanimidad del veredicto; y finalmente, los estudios empíricos existentes, tienden a demostrar dos cosas, que los jurados tienden a resolver de manera similar a los jueces profesionales y en el evento de equivocarse sus niveles de error también son similares a los que encontramos en los fallos judiciales.
Un factor a considerar tiene que ver con la legitimidad que adquieren los veredictos de los jurados, en la comunidad dónde se cometió el ilícito juzgado, particularmente aquellos de mayor connotación social.
Otra garantía que presentan los juicios por jurados, son los procesos de selección o deselección del jurado, en los que participan activamente los litigantes permitiendo una integración del jurado con un conjunto de ciudadanos que de garantía de imparcialidad y diversidad en sentido amplio. A lo dicho debemos agregar otro valor cual es que los miembros del jurado no se conocen e integran de manera accidental y excepcional un jurado, potenciando con ello su independencia.
Finalmente, el modelo de juzgamiento por jurados, pone en tensión la burocratización del sistema de justicia en general, y de las actuaciones de los litigantes institucionales en particular (fiscales y defensores públicos) quienes deben potenciar la preparación de sus casos y el uso de las técnicas de litigación oral con la finalidad de generar convicción en el jurado.


[1] Leonardo Moreno Holman, es Abogado de la Universidad Diego Portales, post titulado en diversas especializaciones relativas a Gerencia Social y Políticas Públicas, Derecho Procesal Penal, Negociación y litigación oral, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, la Universidad Diego Portales de Chile; La Fundación Chile; the University of the Pacific, Mc George School of Law de Sacramento; la California Western School of Law, de San Diego, California, del National Institute for Trial Advocacy, en la New York School of Law de Nueva York. E.E.U.U. y en Medellín, Colombia. Docente de la Universidad Alberto Hurtado de Chile. Involucrado desde sus orígenes en la Reforma Procesal Penal chilena participando en los programas de capacitación interinstitucional de los operadores organizados por el Ministerio de Justicia de Chile. Jefe Nacional del Departamento de Estudios de la Defensoría Penal Pública. Defensor Regional Metropolitano Norte. Lideró la organización, preparación y operación de la reforma en la capital de Chile. Docente académico en distintos post grados de varias universidades chilenas, en la Academia Judicial de Chile, el Instituto de Estudios Judiciales Hernán Correa de la Cerda de Chile y del CEJA. Profesor invitado en Universidades y Academias Judiciales extranjeras. Profesor honorario de la facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, de Lima Perú. Docente en derecho procesal civil y penal, y en técnicas de litigación oral en materia Procesal Penal, Laboral y Familiar. Autor de diversas Publicaciones de Litigación Penal y Procesal Penal.

[2] Así lo disponía el inquisitivo Código de Procedimiento Penal, del año 1906, vigente hasta el año 2000.

[3] Era el procesado o reo quien debía justificar su derecho a la denominada libertad provisional, mientras se desarrollaba el proceso en su contra.

[4] El ejercicio de idénticas facultades procesales por los litigantes en las diversas audiencias del proceso penal, presupone que esos litigantes tienen las competencias profesionales para ejercerlas.

[5] Para lo cual los litigantes se servirán de su Teoría del Caso y de las diversas técnicas de litigación que les permitan presentar de manera efectiva y persuasiva sus argumentos y prueba ante el juzgador.

[6] Sin perjuicio de lo dicho, mi parecer personal, es que debieran eliminarse las facultades de interrogación del tribunal de Enjuicimiento, pues la sola determinación de que es o no aclaratorio, constituye un tema de incidencias habitual en los juicios orales, y por qué el daño que puede significar para las teorías del caso de los litigantes la intervención del tribunal formulando preguntas puede ser irreparable. A lo dicho debemos agregar, que ello ordinariamente ocurre en beneficio de la persecución penal, transformándose en un subsidio intolerable y una seria afectación de la imparcialidad del juzgador.

[7] Serían casos razonables, entre otros, los de prueba anticipada o aquellos registros de declaraciones de testigos, cuya comparecencia a juicio ha sido imposibilitada por acciones del imputado o sus cercanos.

[8] La Defensa Pública en general debe tener un carácter especializado según las áreas de su intervención, para lo cual es indispensable contar con una dotación de abogados que lo haga posible.

[9] Así ocurre por ejemplo en México que consagra delitos de prisión preventiva oficiosa.

[10] Lo señalado no es menor pues impacta definitivamente en el incremento de los errores judiciales.

[11] Más audiencias en poco tiempo, duración mínima de las mismas, facilitar terminaciones anticipadas con verificar debidamente consentimiento y voluntad de los interesados directos.

[12] Entre otros se han señalado, la inmediación del tribunal con la prueba, la publicidad, la contradictoriedad, la comunicación directa entre el acusado y su defensa.

[13] En efecto la virtualidad puede tener múltiples manifestaciones, no necesariamente ha de significar que tribunal, las partes y toda la prueba estarán en distintos lugares físicos y que las presentaciones probatorias serán virtuales.

[14] Mi postura sobre el punto ha quedado plasmada en el siguiente documento, cuya lectura recomiendo.  Litigación virtual, guía y manual de mejores prácticas para audiencias telemáticas; ABA ROLI, Justice in México, 2021.


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“Es necesaria una reforma judicial”

Por Emilio Meynet

Con el título de abogado en mano y mientras cursaba la carrera de Comunicación
Social en la Universidad Nacional de La Plata, José Ignacio López creó Palabras
del Derecho, espacio que actualmente se dedica, a través de su página web
http://www.palabrasdelderecho.com.ar y redes sociales, a la difusión y análisis de legislación,
noticias destacadas y fallos trascendentales del derecho argentino. Junto
a un grupo de colegas integrado por Juan Francisco Díaz, Candela Villalibre,
Lucas Zudaire, Giuliana Triglia, Ramiro Vélez y Bautista D´Alfonso, sostienen un
proyecto comunicacional que ha llamado el interés tanto de personalidades
destacadas del derecho como de la política nacional. Una lectura diaria del sitio
ayuda a cualquier trabajador del derecho a mantenerse actualizado en una
coyuntura marcada por la transformación constante, tal como fue sugerido por
aquellos profesores en los primeros minutos de cursada en la facultad. La entrevista
plantea un recorrido por los objetivos iniciales y actuales de Palabras del
Derecho, un análisis de la situación actual del poder judicial y reflexiones sobre la
relación entre el derecho y la comunicación, entre otros asuntos.

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Expocannabis: el rol del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como garante del acceso a la información

Por Dra. Lorena Lampolio

El Ministerio Publico de la Defensa de la Ciudad Autónoma  de Buenos Aires (MPD) estuvo presente en la segunda edición de Expocannabis Argentina que se llevó a cabo los días 15,16 y 17 de octubre pasado, en el predio de La Rural.

Estadística y Derechos Humanos

Por Guido Diligenti

El siguiente artículo busca contribuir desde la Sociología a uno de los objetivos de Pensar Decir Hacer oportunamente definido como el de “aportar a la construcción de un espacio de análisis y reflexión, interdisciplinario, que pueda enriquecer la labor de las/os trabajadoras/es judiciales[1]”. Eso respecto al carácter interdisciplinario de la propuesta, mientras que en relación a otro objetivo no menos importante, como el de “leernos entre nosotros, los mismos agentes que practicamos el servicio de justicia[2]”, el artículo está escrito desde la experiencia de diez años de trabajo en el Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires.


[1] http://sitraju-caba.org.ar/bases2-revista-pensarhacerdecir.pdf

[2] https://biblioteca.sitraju-caba.org.ar/tag/sitraju-caba/

Pandemia y violencia de género

Un femicidio cada menos de 35 horas. ¿Qué nos marca la información recopilada por la Oficina de la Mujer de la Corte Suprema de Justicia de la Nación durante el 2020?

Por Liliana de Brito y Brigitte Walter

Hace seis años, a raíz del asesinato de Chiara Páez, se convocó a través de las redes a la primera movilización del colectivo NI UNA MENOS. Lo sucedido aquel 3 de junio fue absolutamente inesperado: la masividad, espontaneidad y heterogeneidad de la convocatoria, transformaron el curso de la historia del feminismo en nuestro país, y en muchos más.

Aquel día generó la visibilización de la lucha de miles de personas que durante años estuvieron manifestándose contra la violencia de género. El movimiento fue creciendo, y mayormente se fue formando desde las calles, hasta llegar a los medios masivos de comunicación, y a la agenda política, generando así una conciencia colectiva y una mirada crítica con respecto a la violencia machista.

Panorama de la gobernanza climática

Por Comisión de Fomento de la Justicia, Social, Humanitaria y del Medioambiente

Por estos días, Argentina fue anfitriona del Encuentro de Diálogo de Alto Nivel sobre Acción Climática en las Américas. Buena oportunidad para ver en grandes términos generales el panorama de la gobernanza climática, como para que a un montón de conceptos que en este último tiempo se escucharon más fuerte que nunca, los podamos traer en concreto y podamos armar un mapa mental simple y entendible, de que es lo que está pasando.

“La administración de justicia debe dejar de ser una cuestión de abogades y pasar a ser un ámbito conformado por múltiples disciplinas”

LA JUSTICIA EN LA VOZ DE SUS PROTAGONISTAS

El pasado 3 de julio el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación presento el Plan Nacional de Acción contra las violencias por motivos de género 2020-20221 el cual propone una serie de políticas públicas integrales e interseccionales de prevención de las violencias, protección, asistencia y acceso a la justicia a personas y grupos afectados por violencias de género. Por otro lado, en estos días vuelve a florecer el debate acerca de qué poder judicial queremos como sociedad, una deuda histórica de nuestra democracia.

En este contexto, decidimos entrevistar a Leticia Lorenzo, abogada feminista, docente universitaria en UNLPam y jueza penal en Zapala, provincia de Neuquén. A partir de hacer publicas diferentes posiciones, como así también tomar la iniciativa de redactar fallos en lenguaje inclusivo, se convirtió en una referencia del feminismo al interior del Poder Judicial y en el Derecho Penal en General.

En una extensa charla virtual, abordamos el impacto del Plan Nacional contra las violencias por motivos de género al interior de la justicia como uno de los poderes del Estado, la construcción de un servicio de justicia que esté a la altura de los debates que atraviesan a nuestra sociedad y el rol del sistema acusatorio en estas temáticas.

“La administración de justicia debe dejar de ser una cuestión de abogades y pasar a ser un ámbito conformado por múltiples disciplinas” Entrevista realizada por la Dra. Regina Santinelli, abogada, trabajadora de la Dirección de Asistencia a Personas Privadas de su Libertad del MPD.

Entre el miedo al virus y el temor al Estado de Vigilancia

Reflexiones acerca de la privacidad y la importancia de la educación digital

En el marco de la nueva resolución 144/2020 del Ministerio de Seguridad, mediante la cual se aprobó el Protocolo General para la Prevención Policial del Delito con uso de Fuentes Digitales Abiertas, me pregunto si ¿Podemos hablar de PRIVACIDAD DIGITAL, SEGURIDAD CIUDADANA o de VIGILANCIA ESTATAL?

| Entre el miedo al virus y el temor al Estado de vigilancia. Reflexiones acerca de la privacidad y la importancia de la educación digital. Por Dra. Paula Blanes Noriega