AUTORES/AS: María Laura Barral. Licenciada en Trabajo Social (UNC). Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales (FSOC-UBA). Funcionaria jubilada del Ministerio Público de la Defensa CABA / Lic. Gabriel Suban. Jefe del Departamento de Estudios y Trabajos de Campo, Dirección de Investigaciones de la Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA.[2]
Introducción
La Ciudad de Buenos Aires, el distrito más rico del país, cuenta con un sistema educativo extendido y sólido, con altos niveles de escolarización.
Sin embargo, al igual que en otros derechos económicos, sociales y culturales, el acceso a la educación en términos de cobertura y calidad es muy desigual entre sectores sociales y zonas geográficas, y ha sufrido un progresivo deterioro en los últimos años.
En el presente artículo se abordarán algunas de las principales características y problemas de la educación en la CABA partiendo de la constatación de dicha desigualdad, que se expresa tanto en el acceso como en la permanencia dentro del sistema, y en la progresiva y persistente privatización de la oferta educativa.
Los aspectos presupuestarios, que ponen en evidencia una marcada regresividad y la escasa prioridad asignada a la educación pública, en particular en la inversión en infraestructura escolar, tienen consecuencias en las dificultades de acceso de miles de niños y niñas al sistema educativo.
Todo ello, como se desarrollará en adelante, son aspectos de la política pública que contribuyen a la consolidación de las desigualdades del sistema educativo porteño y se constituyen en claros apartamientos de las obligaciones constitucionales y legales que establecen el derecho a una educación universal de calidad (art. 23 CCBA).
- Desigualdad territorial
Todos los indicadores sociales presentan sus peores valores en la zona sur de la Ciudad: pobreza, desempleo, nivel de ingresos, déficit habitacional, salud, etc.[3] Por ello no resulta sorprendente que sea en las comunas del sur donde se concentra la deuda de derechos incumplidos en el acceso a la educación, aspectos que posicionan a esos grupos sociales en peor situación respecto de la de otras zonas de la Ciudad.
En la Ciudad de Buenos Aires el 78% de las personas de más de 25 años tienen al menos el nivel secundario completo. Entre ellas, casi el 40% completó el nivel superior (incluye terciario/superior no universitario y universitario). El 8,8% de la población adulta alcanzó como nivel máximo de estudio la escuela primaria, mientras que el 10,4% no logró terminar la secundaria.
Sin embargo, si se analizan estos valores por comunas, se verifican grandes diferencias territoriales: en la Comuna 8 (Lugano, Riachuelo y Soldati) el 48,7% de la población mayor de 25 años no terminó el secundario y en la Comuna 4 (Barracas, Boca, Pompeya y Parque Patricios) el 41,3% se encuentra en la misma condición. En contraste, en las Comunas 14 (Palermo) y 13 (Belgrano) sólo el 8,9%y el 7,7% respectivamente de la población mayor de 25 años no completó el nivel secundario. La diferencia entre la Comuna 8 y la Comuna 13 es de 41 puntos[4].
El promedio de años de escolarización también es un indicador de desigualdad. Para el total de la población de la CABA dicho promedio es de 13,4 años; mientras que las Comunas 4 y 8 es de 11,2 y 10,4 años respectivamente. Las Comunas 13 y 14 presentan 15,1 y 15,2 años de escolarización en promedio respectivamente. Es decir, casi cinco años de diferencia entre las comunas más pudientes y las menos favorecidas[5].
Si la comparación se realiza por zonas, se aprecia en toda su magnitud la segregación territorial: entre las comunas del norte y del sur hay una diferencia de 27 puntos.
Cuadro N° 1
Distribución porcentual de la población de 25 años y más por máximo nivel de instrucción alcanzado por zonas de la CABA. Año 2018
| Zona | Hasta secundario incompleto | Secundario completo y mas | |
| Total | 21,8 | 78,2 | |
| Norte | 9,13 | 90,87 | |
| Centro | 19,26 | 80,74 | |
| Sur | 35,8 | 64,2 |
Las comunas 2, 13 y 14 conforman la zona norte. La 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12 y 15 constituyen la zona centro de la CABA y las comunas 4, 8, 9, y 10 integran la zona sur
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.
La tasa de analfabetismo es muy baja en la CABA, 0,49%. Aquí también, las Comunas que presentan tasas superiores al promedio son las del sur, y aquellas donde se ubican los grandes asentamientos informales. Dicho índice ha permanecido prácticamente inalterado en los últimos censos nacionales, lo que demuestra las características estructurales del fenómeno: en 2010, habitaban la Ciudad 12.403 analfabetos, de los cuales 5.696 (45% del total) habitaban en las comunas 1, 4, 7 y 8.
En definitiva, la condición de alfabetismo, el nivel de enseñanza alcanzado y los años de escolarización están relacionados con otros déficits que se acumulan y se potencian: índices de pobreza, acceso a la salud, a la vivienda y a la seguridad. Así, como al igual para los otros DESC, la segregación geográfica entre el sur y el norte de la Ciudad y la desigualdad social son evidentes en el aspecto educativo.
- Educación pública y privada: dinámicas diferenciales
El sistema educativo de la CABA es de características mixtas (público-privado), tanto por la matrícula como por la cantidad de establecimientos. El crecimiento constante del sector educativo de gestión privada es consecuencia de un conjunto de factores, entre los que han influido las políticas públicas de incentivo al sector principalmente a través del sistema de subsidios estatales a las escuelas privadas.
Como resultado de esta política sostenida y profundizada a través de décadas, en la Ciudad la matrícula total privada alcanza el 51,20% (307.467 alumnos) y la pública el 48,80% (293.024 alumnos) para lamodalidad común en el año 2018.[6]
Si consideramos por niveles, la matrícula pública en el nivel primario alcanza el 51,5%, mientras que en el secundario es de 47,7% y en el inicial, donde está el mayor desequilibrio, es de 44,2%.
Estas proporciones no son homogéneas: en las comunas 4 y 8 la escuela pública contiene a casi 7 de cada 10 alumnos de los tres niveles mientras que las del norte sólo a 3 de cada 10. Las comunas del sur son las que más necesitan de la oferta de vacantes del sistema público, ya que las familias que allí residen no cuentan con los recursos para pagar los establecimientos privados.
Cuadro N°2 – Matrícula en la CABA. Modalidad común. Sector público y privado – Distribución por comunas – Año 2018
| Comuna | Nivel Inicial | Nivel Primario | Nivel Secundario | Total Educación Común | ||||||||||||
| Publico | Privado | Total | %Publico | Publico | Privado | Total | %Publico | Publico | Privado | Total | %Publico | Publico | Privado | Total | %Publico | |
| TOTAL | 55.350 | 69.952 | 125.302 | 44,17% | 147.164 | 138.333 | 285.497 | 51,55% | 90.510 | 99.182 | 189.692 | 47,71% | 293.024 | 307.467 | 600.491 | 48,80% |
| 1º | 4.118 | 4.128 | 8.246 | 49,94% | 9.456 | 7.831 | 17.287 | 54,70% | 8.520 | 7.168 | 15.688 | 54,31% | 22.094 | 19.127 | 41.221 | 53,60% |
| 2º | 1.220 | 3.820 | 5.040 | 24,21% | 3.372 | 6.580 | 9.952 | 33,88% | 2.799 | 3.771 | 6.570 | 42,60% | 7.391 | 14.171 | 21.562 | 34,28% |
| 3º | 2.961 | 4.019 | 6.980 | 42,42% | 9.638 | 8.602 | 18.240 | 52,84% | 8.579 | 5.950 | 14.529 | 59,05% | 21.178 | 18.571 | 39.749 | 53,28% |
| 4º | 7.419 | 3.513 | 10.932 | 67,86% | 19.188 | 7.890 | 27.078 | 70,86% | 10.175 | 4.948 | 15.123 | 67,28% | 36.782 | 16.351 | 53.133 | 69,23% |
| 5º | 2.974 | 3.350 | 6.324 | 47,03% | 6.433 | 7.540 | 13.973 | 46,04% | 4.877 | 8.040 | 12.917 | 37,76% | 14.284 | 18.930 | 33.214 | 43,01% |
| 6º | 2.772 | 4.293 | 7.065 | 39,24% | 6.458 | 9.044 | 15.502 | 41,66% | 6.544 | 6.399 | 12.943 | 50,56% | 15.774 | 19.736 | 35.510 | 44,42% |
| 7º | 3.776 | 4.345 | 8.121 | 46,50% | 11.181 | 9.049 | 20.230 | 55,27% | 5.913 | 5.279 | 11.192 | 52,83% | 20.870 | 18.673 | 39.543 | 52,78% |
| 8º | 9.116 | 3.575 | 12.691 | 71,83% | 19.117 | 8.361 | 27.478 | 69,57% | 8.147 | 5.416 | 13.563 | 60,07% | 36.380 | 17.352 | 53.732 | 67,71% |
| 9º | 2.830 | 5.012 | 7.842 | 36,09% | 12.138 | 10.513 | 22.651 | 53,59% | 7.132 | 8.161 | 15.293 | 46,64% | 22.100 | 23.686 | 45.786 | 48,27% |
| 10º | 3.484 | 3.578 | 7.062 | 49,33% | 10.318 | 7.729 | 18.047 | 57,17% | 5.929 | 6.172 | 12.101 | 49,00% | 19.731 | 17.479 | 37.210 | 53,03% |
| 11º | 2.979 | 4.975 | 7.954 | 37,45% | 9.757 | 10.067 | 19.824 | 49,22% | 4.351 | 7.048 | 11.399 | 38,17% | 17.087 | 22.090 | 39.177 | 43,61% |
| 12º | 3.759 | 5.957 | 9.716 | 38,69% | 9.247 | 10.322 | 19.569 | 47,25% | 4.152 | 7.261 | 11.413 | 36,38% | 17.158 | 23.540 | 40.698 | 42,16% |
| 13º | 2.576 | 9.119 | 11.695 | 22,03% | 6.351 | 17.387 | 23.738 | 26,75% | 5.837 | 13.343 | 19.180 | 30,43% | 14.764 | 39.849 | 54.613 | 27,03% |
| 14º | 3.163 | 6.818 | 9.981 | 31,69% | 7.149 | 11.442 | 18.591 | 38,45% | 4.103 | 6.630 | 10.733 | 38,23% | 14.415 | 24.890 | 39.305 | 36,67% |
| 15º | 2.203 | 3.450 | 5.653 | 38,97% | 7.361 | 5.976 | 13.337 | 55,19% | 3.452 | 3.596 | 7.048 | 48,98% | 13.016 | 13.022 | 26.038 | 49,99% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.
Entre los años 2007 y 2018 la matrícula del nivel inicial se incrementó en un 19,22%, la del nivel primario en un 7,08% y la del secundario en un 2,29%. Sin embargo se observa un comportamiento bien diferente entre el sector público y privado: considerando los tres niveles, el sector público prácticamente no ha incrementado su matrícula (0,54%) mientras que el sector privado lo ha hecho en un 15,71%. Desagregando por niveles, el sector público muestra un descenso del 6,78% en el secundario y 0,83% en el primario y un crecimiento del 20,44% en el inicial; en tanto el sector privado muestra un incremento de 18,28% en el inicial, 17,01% en el primario y 12,25% en el secundario. En síntesis, el sector público de la educación común incrementó su matrícula entre el 2007 y el 2018 en 1.571 vacantes (9.394 en el nivel inicial, pero disminuyó 1.237 en el nivel primario, y 6.586 en el nivel secundario). El sector privado aumentó en 41.746.
Cuadro N°3
Variación de la Matrícula en la CABA. Modalidad común – Años 2007 – 2018
| Sector | Nivel | 2007/2018 |
| Total | Inicial | 19,22% |
| Primario | 7,08% | |
| Secundario | 2,29% | |
| Total | 7,77% | |
| Publico | Inicial | 20,44% |
| Primario | -0,83% | |
| Secundario | -6,78% | |
| Total | 0,54% | |
| Privado | Inicial | 18,28% |
| Primario | 17,01% | |
| Secundario | 12,25% | |
| Total | 15,71% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.
En lo que se refiere al número de establecimientos de la modalidad común casi el 60% son de gestión privada,[7] 66% de los del nivel inicial.
Las comunas 4 y 8 son las que concentran el 23% de los establecimientos públicos de la CABA y superan el 50% de la oferta educativa dentro de sus respectivas comunas (57,63% y 63,43%). La comuna que menos oferta pública posee es la 13 (Belgrano, Colegiales y Núñez) donde representa el 21,72% de los establecimientos de los tres niveles (17,14% del inicial, 30,67% del primario y 15,09% del secundario).
El dato más notable con relación a los establecimientos del sector público es que entre el año 2016 y el 2018 se sumaron solo seis establecimientos en el nivel inicial, y ninguno en los niveles primario y secundario.
- Insuficiente oferta educativa pública
La insuficiente oferta educativa pública se refleja en el recurrente problema de vacantes no cubiertas[8]. En 2016 faltaron 10.665 vacantes en el nivel inicial, 439 en el nivel primario y 328 en el secundario. En 2017 las vacantes no cubiertas fueron 10.480 en el nivel inicial, 872 en el nivel primario y 606 en el secundario, 11.958 en total (no se cuenta con información por zona ni comuna). En nivel inicial es el más afectado por este déficit.
No ha sido posible acceder a los datos oficiales correspondientes vacantes no cubiertas en 2018 y 2019, a pesar de los reiterados pedidos de información remitidos al Ministerio de Educación.
La Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el colectivo de padres “Vacantes para todos en las escuelas públicas”, coincidieron en señalar que la cifra de niños y niñas sin lugar en las aulas porteñas oscilaría actualmente entre los 10 mil y 12 mil.[9]
Dada la dificultad para acceder a información oficial en esta temática, la titular del Juzgado CAyT N° 4 de la CABA, Dra. Elena Liberatori dispuso el 1° de noviembre de 2018 [10] “se ordene al GCBA que informe: A) la cantidad de vacantes ofertadas en la Ciudad para las escuelas públicas de gestión estatal para los niveles primario y secundario. B) la cantidad total de los alumnos de nivel primario y secundario que han solicitado vacantes para el ciclo lectivo de 2017. C) la cantidad de alumnos de dichos niveles que pese a estar debidamente inscriptos, no les fue asignada una vacante para el ciclo lectivo 2017 y se encuentran en lista de espera. D) detalle la cantidad de alumnos asignados en cada aula. Todo ello detallado por Distrito Escolar”.
En el marco de dicha causa, la Jueza dictó sentencia 16 de julio de 2019, dando por probada la falta de vacantes a nivel primario y secundario en los Distritos Escolares N°1 (Retiro, Recoleta, Palermo, Balvanera, San Nicolás, Puerto Madero), N°5 (Barracas, Parque Patricios, Constitución, Nueva Pompeya), N° 13 ( Villa Luro, Velez Sarsfield, Parque Avellaneda, Lugano, Mataderos, Liniers), N°19 (Villa Soldati, Flores, Parque Chacabuco, Nueva Pompeya), N°20 (Villa Lugano, Mataderos y Liniers) y el N° 21 (Lugano, Villa Riachuelo, Villa Soldati. Sostiene que “queda palmariamente demostrado que el GCBA no garantiza vacantes accesibles a la comunidad educativa, en los términos reglamentarios, en lo que hace a la cercanía de los centros de vida de les niñes y adolescentes, generando una distribución inequitativa de oferta de escuelas de gestión pública para los niveles primarios y medios, que claramente implican un trato discriminatorio hacia los estudiantes que viven en los distritos más postergados. Viola con ello el derecho constitucional a la Educación.”[11]
- Principales problemas según nivel de enseñanza
- Nivel Inicial
Al año 2018, la cantidad de niños y niñas escolarizados en el nivel inicial de la modalidad común era de 125.302 (55.350 en el sector público) sobre un total potencial estimado de 246.094 (es decir poco más del 50%).
Cuadro Nº 4
Cantidad y Porcentaje de escolarización del nivel inicial. Año 2018
| Total CABA | Edad | Total | |||
| 0-2 | 3 | 4 | 5 | ||
| Población estimada | 124.214 | 40.766 | 40.604 | 40.510 | 246.094 |
| Escolarizados | 19.882 | 28.463 | 37.162 | 39.795 | 125.302 |
| Escolarizados % | 16,01% | 69,82% | 91,52% | 98,24% | 50,92% |
| Sector publico | 8.195 | 10.830 | 17.114 | 19.211 | 55.350 |
| Sector publico % | 41,22% | 38,05% | 46,05% | 48,27% | 44,17% |
| Sector privado | 11.687 | 17.633 | 20.048 | 20.584 | 69.952 |
| Sector privado % | 58,78% | 61,95% | 53,95% | 51,73% | 55,83% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación e Innovación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.
Como es posible observar en el cuadro N° 4 el mayor déficit se concentra en las edades más tempranas: el porcentaje de escolarizados en el grupo de 45 días a dos años es del 16%, en el grupo de 3 años es del 69,82%, en el de 4 años es del 91,52% y en el de 5 años del 98,24%. El porcentaje de alumnos inscriptos en establecimientos privados en la franja 0-3 años es el más elevado. Existe entonces una demanda potencial no cubierta que puede estimarse en 104.000 vacantes entre los 45 días y los 2 años, 12.300 de 3 años, 3.400 de 4 años y 715 de 5 años. [12]
Cuadro N° 5
Modalidad común. Nivel inicial. Porcentaje de matrícula pública por edad de la sala por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018
| Comuna | Total | Edad de la sala | |||||
| Lactante | Deambulador | 2 años | 3 años | 4 años | 5 años | ||
| TOTAL | 44,17% | 82,52% | 57,28% | 33,85% | 38,05% | 46,05% | 48,27% |
| 1º | 49,94% | 85,99% | 67,00% | 48,77% | 41,35% | 50,08% | 51,90% |
| 2º | 24,21% | 100,00% | 63,19% | 21,98% | 18,61% | 22,10% | 23,90% |
| 3º | 42,42% | 59,18% | 58,05% | 23,61% | 33,63% | 46,49% | 47,42% |
| 4º | 67,86% | 92,83% | 89,76% | 69,25% | 62,36% | 65,67% | 69,22% |
| 5º | 47,03% | 76,54% | 50,92% | 51,63% | 43,51% | 46,56% | 47,03% |
| 6º | 39,24% | 68,18% | 59,09% | 41,41% | 35,39% | 39,18% | 39,71% |
| 7º | 46,50% | 86,52% | 54,19% | 32,08% | 37,18% | 51,18% | 50,89% |
| 8º | 71,83% | 97,24% | 87,25% | 72,93% | 68,01% | 71,86% | 72,04% |
| 9º | 36,09% | 84,21% | 81,93% | 12,79% | 21,14% | 40,69% | 44,66% |
| 10º | 49,33% | 92,86% | 75,73% | 42,78% | 43,07% | 52,69% | 51,17% |
| 11º | 37,45% | 66,67% | 34,48% | 18,56% | 35,49% | 39,66% | 44,55% |
| 12º | 38,69% | 59,35% | 34,20% | 31,09% | 37,22% | 40,39% | 42,06% |
| 13º | 22,03% | 73,39% | 31,56% | 18,30% | 19,64% | 21,15% | 24,35% |
| 14º | 31,69% | 88,78% | 47,20% | 28,07% | 26,58% | 31,59% | 34,74% |
| 15º | 38,97% | 78,72% | 29,95% | 19,27% | 30,30% | 45,21% | 46,97% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.
El 44% de la matrícula de niños y niñas de 45 días a 5 años concurre a jardines de infantes, lo hacen a establecimientos estatales: el 82,52% de los lactantes, 57,28% de los deambuladores, y 33,85% de los de 2 años. En el caso de las comunas 4 y 8 la matrícula pública representa el 67,86% y 71,83% respectivamente. Es en estas dos comunas donde se concentra el 30% de la matrícula pública total. Como contraste, en las comunas 13 y 2 la matrícula pública representa el 22% y 24% y entre ambas apenas el 7% de la matrícula pública total. Es en este nivel donde la oferta pública es más deficitaria, principalmente en las salas de niños entre los 45 días y los tres años, y concentra el 88% de las vacantes no cubiertas.
Cuadro Nº 6
Vacantes no cubiertas. Nivel Inicial – CABA 2013-2019
| Distrito Escolar | 2013 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | |
| 1 | 663 | 536 | 594 | 1166 | 1120 | 971 | |
| 2 | 331 | 359 | 489 | 698 | 838 | 726 | |
| 3 | 251 | 163 | 246 | 328 | 339 | 278 | |
| 4 | 463 | 271 | 321 | 636 | 641 | 478 | |
| 5 | 819 | 428 | 365 | 745 | 679 | 489 | |
| 6 | 482 | 458 | 603 | 854 | 882 | 700 | |
| 7 | 223 | 168 | 348 | 560 | 543 | 545 | |
| 8 | 358 | 199 | 157 | 373 | 342 | 296 | |
| 9 | 291 | 203 | 372 | 928 | 1001 | 837 | |
| 10 | 165 | 335 | 435 | 645 | 721 | 669 | |
| 11 | 197 | 140 | 136 | 293 | 194 | 187 | |
| 12 | 154 | 148 | 176 | 287 | 289 | 298 | |
| 13 | 257 | 106 | 144 | 344 | 225 | 238 | |
| 14 | 111 | 140 | 146 | 257 | 337 | 323 | |
| 15 | 215 | 232 | 374 | 436 | 434 | 407 | |
| 16 | 0 | 172 | 256 | 364 | 388 | 342 | |
| 17 | 42 | 142 | 248 | 335 | 382 | 357 | |
| 18 | 191 | 160 | 163 | 191 | 293 | 305 | |
| 19 | 501 | 180 | 283 | 438 | 275 | 148 | |
| 20 | 363 | 105 | 189 | 372 | 303 | 231 | |
| 21 | 690 | 164 | 107 | 303 | 425 | 295 | |
| Total | 6767 | 4809 | 6152 | 10553 | 10651 | 9120 |
Fuente: Información sistematizada por ACIJ en base a datos por el GCBA en el marco Expte. N° 36966/0[13].
En el marco de esta realidad incontrastable, el gobierno de la CABA ha optado por una triple estrategia: por un lado, cerrar lactarios, salas de deambuladores, y salas de dos años para reforzar la matrícula de las salas de 3, 4 y 5 años[14], disminuir las horas de escolarización pasando de doble jornada a jornada extendida o simple en jardines maternales públicos y, cubrir la demanda en sectores vulnerables con la implementación del Programa Centros de Primera Infancia (CPI) por fuera del sistema educativo en la órbita del Ministerio de Acción Social[15].
Los CPI brindan diferentes prestaciones y servicios, en jornada completa de 8 horas, a lo largo de las cuales los niños/as se encuentran distribuidos en diferentes salas por edades. La gestión de los CPI se hace en forma asociada entre el GCABA y organizaciones sociales o comunitarias. El Gobierno asume la responsabilidad de proporcionar recursos para la ejecución del proyecto y supervisar las actividades desempeñadas en cada CPI. Cada organización social, por su parte, se hace cargo de la implementación. Es decir que se trata de una tercerización de instituciones de cuidado destinadas a niños y niñas pobres.
A comienzos de 2019 se atendía bajo esta modalidad a 11.002 niños y niñas[16] desde los 45 días a los 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social,[17] a través de 74 Centros en todo el territorio de la Ciudad. El 70% de las vacantes son de niños y niñas de la zona sur. La red de Desarrollo Infantil se complementa con 19 Centros de Desarrollo Infantil, 19 Juegotecas Barriales, Centros lúdicos, y 7 Centros de Atención Familiar. Las comunas 1, 4, 8 y 9 concentran el 68% de los CPI y el 80% de su matrícula. Cabe destacar que estos 11.000 niñas y niños se contabilizan como vacantes cubiertas del sistema educativo formal de la CABA a pesar de que no forman parte de él, como se ha dicho.
Es por ello que las organizaciones que año a año reclaman por la falta de vacantes estiman que para 2019 se deben computar alrededor de 22.000 niños y niñas fuera del sistema educativo estatal en la Ciudad, dado el cierre de salas anunciado y contabilizando los más de 11.000 niños/as que asisten a CPI.[18]
En definitiva, el déficit de oferta de vacantes del sistema público del nivel inicial no asegura la educación estatal y gratuita a los niños y niñas desde los 45 días de edad. La implementación de un programa tercerizado de centros asistenciales a través del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat de la CABA focalizado en la población de niñas y niños vulnerables no reemplaza ni soluciona la falta de oferta educativa de este nivel educativo por parte del Ministerio de Educación e Innovación.
- b) Nivel Primario
Con relación al nivel primario, en la CABA existen 881 establecimientos educativos. De este total, 424 son de gestión privada y 457 de gestión estatal[19]. Si bien el nivel de cobertura es el más alto a nivel nacional, la zona sur es la que muestra mayores desigualdades. Las comunas 4, 8, 9 y 10 contienen 27,8% del total de escuelas públicas (127 escuelas), y 34,3% de la matrícula pública (50.310 alumnos). Mientras que la cantidad de alumnos promedio por escuela en la CABA es de 321, en estas comunas es de 396. La situación más crítica es la de la comuna 8 con 574 alumnos por escuela, situación de hacinamiento que expone el déficit de infraestructura. En contraposición, las comunas de la zona norte (comunas 2, 13, 14 y 15) contienen el 19% de las escuelas públicas (88 escuelas) y un poco más del 16% de la matrícula (23.914). El promedio de alumnos por escuela es de 272. En la comuna 15 hay 220 alumnos por escuela (la relación más baja de la CABA).
El 70% de las vacantes no cubiertas en el nivel primario corresponde a las comunas 1, 4, 8 y 9[20]. Dicha demanda no cubierta obliga a alumnos/as de esa zona a desplazarse a escuelas de otros distritos de la Ciudad en micros provistos por el Gobierno de la Ciudad. Esta situación entra en abierta contradicción con el Reglamento Escolar que establece en su capítulo VI que “Los/las niños/niñas se inscribirán en el establecimiento educativo de nivel inicial o primario más cercano a su domicilio, teniendo prioridad aquellos que se encuentren en el área de influencia del establecimiento, que se establece en diez cuadras en las cuatro direcciones.”
Los diferenciales de oferta pública estatal de establecimientos de jornada completa, indispensable para aquellos padres que trabajan y para las estrategias de mejoramiento de la calidad educativa,[21] reproducen la desigualdad. Los Distritos Escolares 5, 13, 19, 20, y 21 presentan la matrícula más baja en establecimientos de jornada completa de toda la CABA.
Cuadro N° 7
Educación común de nivel primario, sector público
Matrícula de jornada completa según Distrito escolar – Año 2018
| Distrito escolar | Estatal | ||
| Total | Jornada Completa | Porcentaje Jornada Completa/Total | |
| Total | 147.164 | 70.481 | 47,89% |
| 1º | 9.745 | 5.318 | 54,57% |
| 2º | 6.882 | 5.072 | 73,70% |
| 3º | 5.100 | 2.636 | 51,69% |
| 4º | 6.424 | 3.220 | 50,12% |
| 5º | 9.489 | 3.174 | 33,45% |
| 6º | 9.941 | 4.129 | 41,54% |
| 7º | 6.364 | 3.011 | 47,31% |
| 8º | 7.332 | 3.721 | 50,75% |
| 9º | 6.247 | 3.753 | 60,08% |
| 10º | 6.675 | 4.179 | 62,61% |
| 11º | 6.799 | 3.696 | 54,36% |
| 12º | 5.605 | 2.390 | 42,64% |
| 13º | 7.461 | 2.715 | 36,39% |
| 14º | 3.725 | 2.856 | 76,67% |
| 15º | 5.242 | 3.522 | 67,19% |
| 16º | 5.251 | 3.370 | 64,18% |
| 17º | 6.125 | 3.027 | 49,42% |
| 18º | 5.488 | 1.956 | 35,64% |
| 19º | 9.729 | 3.593 | 36,93% |
| 20º | 7.773 | 3.099 | 39,87% |
| 21º | 9.767 | 2.044 | 20,93% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.
Si se consideran los principales indicadores de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono), los resultados acompañan las tendencias que se reflejan más arriba. La CABA tiene un índice de repitencia del 1,73%, de sobreedad de 9,66% y de 0,10% de abandono. En el caso de la comuna 8 la repitencia es de 2,30% la más alta de la Ciudad y la sobreedad de 10,40%, muy por encima de los valores promedio.
Cuadro Nº 8
Educación común de nivel primario, sector público:
Porcentaje y número de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna- Año 2018
| Comuna | Total | Repetidores | Sobreedad | Abandono | |||
| % | N | % | N | % | N | ||
| Total | 147.164 | 1,73 | 2.545 | 9,66 | 14.222 | 0,10 | 146 |
| 1º | 9.456 | 1,13 | 107 | 15,60 | 1.475 | 0,09 | 8 |
| 2º | 3.372 | 1,78 | 60 | 8,10 | 273 | 0,06 | 2 |
| 3º | 9.638 | 2,17 | 209 | 10,43 | 1.005 | 0,03 | 3 |
| 4º | 19.188 | 1,57 | 301 | 10,40 | 1.995 | 0,17 | 33 |
| 5º | 6.433 | 1,63 | 105 | 9,76 | 628 | 0,05 | 3 |
| 6º | 6.458 | 1,22 | 79 | 7,14 | 461 | 0,02 | 1 |
| 7º | 11.181 | 1,33 | 149 | 8,81 | 985 | 0,09 | 10 |
| 8º | 19.117 | 2,30 | 440 | 10,40 | 1.989 | 0,07 | 13 |
| 9º | 12.138 | 2,02 | 245 | 10,43 | 1.266 | 0,15 | 18 |
| 10º | 10.318 | 1,83 | 189 | 8,64 | 891 | 0,26 | 27 |
| 11º | 9.757 | 1,92 | 187 | 7,69 | 750 | 0,08 | 8 |
| 12º | 9.247 | 1,57 | 145 | 7,08 | 655 | 0,03 | 3 |
| 13º | 6.351 | 1,43 | 91 | 8,86 | 563 | 0,10 | 6 |
| 14º | 7.149 | 1,58 | 113 | 8,76 | 626 | 0,06 | 4 |
| 15º | 7.361 | 1,70 | 125 | 8,97 | 660 | 0,07 | 5 |
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2018.
En conclusión, los principales problemas del nivel primario público son la estructural segregación geográfica de la zona sur y la concentración de vacantes no cubiertas de nivel primario en los distritos escolares de esa zona de la Ciudad; la falta de inversión en infraestructura educativa pública (entre el año 2015 y 2018 no se han incorporado nuevos establecimientos de nivel primario); los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono); y el congelamiento de las vacantes en las escuelas públicas de jornada completa y su escaso desarrollo en las comunas del sur de la Ciudad.
- Nivel Secundario
En el nivel secundario, en la CABA existen 490 establecimientos educativos. De este total, 340 son de gestión privada (69%) y 150 (31%) de gestión estatal. Sin embargo, la cantidad de alumnos del sector público es de 90.510 (47,71%) mientras que en la privado es de 99.182 (52,29%)[22].
La mayor concentración de establecimientos públicos se encuentra en las comunas 4 y 8 -32 establecimientos, casi un 20% del total- mientras que el porcentaje de la matrícula pública en esas dos comunas es de 67,79% y 61,30% respectivamente. En contraposición, la comuna 13 cuenta solamente con 15% de los establecimientos públicos mientras que la matrícula del mismo sector es de 31,42%. Si bien este patrón repite lo observado en los niveles inicial y primario público, la mayor concentración de establecimientos y matrícula pública está en las comunas del sur, aumentando así la importancia de la presencia activa del estado. El dato más alarmante es el relacionado con los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono) que si bien acompañan a la dinámica de segregación geográfica, tienen un nivel crítico general.
La insuficiencia de establecimientos educativos (de nivel primario y medio) en los barrios del sur de la Ciudad deriva en la falta de vacantes e incide en la baja calidad de los aprendizajes de los alumno/as que estudian en dicha zona (que deben trasladarse a otros distritos lejanos a sus hogares, aumentando los índices de repitencia o abandono, o bien hacer uso de la vacante en la escuela de su barrio a pesar del gran número de alumnos por aula). Asimismo, dada la segmentación del sistema educativo, la demanda insatisfecha también resulta del proceso de selección de las escuelas que realizan las propias familias. En aquellos distritos escolares en los que la cantidad de establecimientos educativos resulta suficiente en relación con los alumnos domiciliados en su cercanía, la falta de vacantes se concentra específicamente en ciertas escuelas, elegidas por su prestigio social y su desempeño escolar y que, año tras año, luego de procesar la demanda que reciben, exhiben largas listas de aspirantes insatisfechos.[23]
Cuadro N° 9
Educación común de nivel secundario, sector público
Cantidad y Porcentaje de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna Año 2018
| Comuna | Matricula | Repetidores | Sobreedad | Abandono | |||
| % | N | % | N | % | N | ||
| Total | 90.510 | 14,11 | 12.771 | 42,47 | 38.437 | 2,47 | 2.239 |
| 1º | 8.520 | 16,94 | 1.443 | 51,50 | 4.388 | 3,64 | 310 |
| 2º | 2.799 | 23,33 | 653 | 46,91 | 1.313 | 4,17 | 117 |
| 3º | 8.579 | 13,30 | 1.141 | 38,42 | 3.296 | 1,42 | 122 |
| 4º | 10.175 | 16,76 | 1.705 | 47,58 | 4.841 | 2,41 | 246 |
| 5º | 4.877 | 16,61 | 810 | 51,90 | 2.531 | 3,10 | 151 |
| 6º | 6.544 | 13,55 | 887 | 42,63 | 2.790 | 1,49 | 98 |
| 7º | 5.913 | 11,80 | 698 | 41,94 | 2.480 | 1,18 | 70 |
| 8º | 8.147 | 18,57 | 1.513 | 48,56 | 3.956 | 3,70 | 301 |
| 9º | 7.132 | 11,50 | 820 | 39,54 | 2.820 | 1,78 | 127 |
| 10º | 5.929 | 9,88 | 586 | 34,49 | 2.045 | 1,54 | 91 |
| 11º | 4.351 | 12,11 | 527 | 38,04 | 1.655 | 2,18 | 95 |
| 12º | 4.152 | 13,37 | 555 | 39,64 | 1.646 | 6,42 | 266 |
| 13º | 5.837 | 8,79 | 513 | 30,68 | 1.791 | 0,68 | 39 |
| 14º | 4.103 | 11,41 | 468 | 37,05 | 1.520 | 1,92 | 79 |
| 15º | 3.452 | 13,09 | 452 | 39,54 | 1.365 | 3,44 | 119 |
Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.
Como puede observarse en el Cuadro Nº9, el promedio de abandono es del 2,5% anual, mostrando el mayor porcentaje la comuna 12 (6,42%). Mientras que la cantidad de alumnos que repite es de 14,11% del total de la CABA (12.771), el porcentaje más elevado es el de la comuna 2 con el 23,33%, mientras 51,90% de los estudiantes de la comuna 5 están por encima de la edad de cada año del nivel secundario.
Cuadro N° 10
Modalidad común. Nivel secundario. Matrícula del sector público por año de estudio según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018
| Comuna | Total | Año de estudio | Relación 1° a 5° | |||||
| 1º | 2º | 3º | 4º | 5º | 6º | |||
| Total | 90.510 | 22.315 | 19.790 | 17.541 | 15.220 | 12.749 | 2.895 | 57,13% |
| 1º | 8.520 | 2.049 | 1.827 | 1.659 | 1.425 | 1.231 | 329 | 60,08% |
| 2º | 2.799 | 659 | 672 | 644 | 458 | 366 | /// | 55,54% |
| 3º | 8.579 | 2.100 | 1.846 | 1.685 | 1.407 | 1.279 | 262 | 60,90% |
| 4º | 10.175 | 2.797 | 2.276 | 1.863 | 1.651 | 1.286 | 302 | 45,98% |
| 5º | 4.877 | 1.114 | 1.075 | 959 | 867 | 727 | 135 | 65,26% |
| 6º | 6.544 | 1.617 | 1.437 | 1.310 | 1.147 | 902 | 131 | 55,78% |
| 7º | 5.913 | 1.420 | 1.207 | 1.139 | 999 | 915 | 233 | 64,44% |
| 8º | 8.147 | 2.239 | 1.898 | 1.597 | 1.289 | 1.038 | 86 | 46,36% |
| 9º | 7.132 | 1.874 | 1.567 | 1.343 | 1.153 | 907 | 288 | 48,40% |
| 10º | 5.929 | 1.406 | 1.227 | 1.087 | 1.018 | 822 | 369 | 58,46% |
| 11º | 4.351 | 1.035 | 935 | 860 | 735 | 667 | 119 | 64,44% |
| 12º | 4.152 | 960 | 905 | 810 | 741 | 614 | 122 | 63,96% |
| 13º | 5.837 | 1.328 | 1.284 | 1.126 | 987 | 842 | 270 | 63,40% |
| 14º | 4.103 | 887 | 892 | 791 | 795 | 631 | 107 | 71,14% |
| 15º | 3.452 | 830 | 742 | 668 | 548 | 522 | 142 | 62,89% |
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.
De los de 23.000 alumnos que ingresan al nivel secundario cada año, el 43% no termina en los años estipulados, lo que pone de manifiesto la escasa capacidad de retención y la baja terminalidad del sistema.
5) Presupuesto Educativo
La situación del sistema educativo en la CABA antes descrito, tiene una de sus explicaciones en la disminución relativa del presupuesto educativo en los últimos años. En efecto, hay una tendencia sostenida desde 2008: una caída de la participación de la función “Educación” en el presupuesto total de la CABA. Esto expone una prioridad menor de la política educativa en las políticas públicas del GCBA.
En efecto, la participación de la función educación en el presupuesto total sancionado que en 2011 era del 27.82%, descendió al 18,06% en 2019, casi 10 puntos menos. A esto hay que sumarle la subejecución, que en 2016 fue del 20%, en 2017 del 6%, y en 2018 del 7%.
Gráfico N° 1
Participación de la función Educación en el presupuesto total de la CABA
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución Presupuestaria GCBA
Es fundamental analizar en qué se gastan los recursos de la Ciudad para comprender la orientación de su programa de política educativa. No solo hay que atender al presupuesto asignado, sino también al que ha sido efectivamente ejecutado. Se ha privilegiado a los grupos privados en Educación mediante subsidios a escuelas privadas, a organizaciones no gubernamentales y fundaciones, tercerización de los servicios de mantenimiento, informatización, formación y capacitación docente, y becas alimentarias, con reducciones en el sector público. Fueron subejecutados presupuestos destinados a resolver necesidades inmediatas como infraestructura y mantenimiento, becas, salarios docentes.
Si se considera el presupuesto educativo total sobre la base del ejecutado 2018, se ha destinado el 62,94% a salarios y el 37,06% restante a otros componentes de la política educativa. Estos últimos se han visto incrementados relativamente en los dos últimos años respecto del 2015 en detrimento de los gastos en personal, lo que se explica por el descenso de los niveles salariales reales de docentes y empleados administrativos.
Cuadro N° 11
Presupuesto Educativo ejecutado
Porcentaje destinado a salarios y otros rubros 2015-2018
| Año | Gastos en personal | Otros rubros |
| 2015 | 68,16 | 31,84 |
| 2016 | 64,56 | 35,44 |
| 2017 | 62,38 | 37,62 |
| 2018 | 62,94 | 37,06 |
Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
Si se considera lo destinado a otros rubros (el 37,06% antes mencionado) se distribuyó como sigue entre los principales programas del Ministerio:
Cuadro Nº 12
Evolución de la participación relativa de los rubros del presupuesto educativo ejecutado, sin gastos de personal – porcentajes. Años 2008 a 2018
| Programa | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Transferencias al Sector Privado | 56,98% | 58,08% | 55,39% | 48,66% | 48,74% | 46,97% | 45,56% | 52,47% | 45,62% | 42,31% | 42,78% |
| Infraestructura Escolar | 10,37% | 7,21% | 7,15% | 14,68% | 5,57% | 5,40% | 4,33% | 2,90% | 3,62% | 5,63% | 9,01% |
| Mantenimiento | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 5,34% | 4,83% | 4,68% | 2,22% | 4,32% | 6,62% | 7,90% |
| Infraestructura + Mantenimiento | 10,37% | 7,21% | 7,15% | 14,68% | 10,91% | 10,23% | 9,01% | 5,12% | 7,94% | 12,25% | 16,90% |
| Asistencia alimentaria | 14,65% | 13,25% | 13,81% | 15,99% | 14,13% | 16,49% | 17,11% | 16,63% | 15,34% | 13,69% | 15,90% |
| Becas Estudiantiles | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 5,86% | 5,76% | 4,76% | 5,27% | 4,54% | 4,55% | 4,15% |
| Servicios No Personales | 8,52% | 8,39% | 8,64% | 6,42% | 7,30% | 8,43% | 8,18% | 8,57% | 8,67% | 7,74% | 9,00% |
| Transferencias | 6,01% | 8,36% | 8,99% | 8,12% | 2,02% | 2,12% | 2,18% | 2,30% | 1,77% | 1,48% | 1,35% |
| Plan Integral De Educación Digital – Servicios No Personales | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,79% | 7,11% | 5,93% | 9,89% | 6,99% | 9,90% | 4,48% | 2,22% |
| Plan Integral De Educación Digital – Transferencias | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,13% | 0,17% | 0,00% | 0,13% | 0,07% | 0,13% | 6,72% | 3,81% |
| Plan Integral De Educación Digital – Serv. No Personales + Transferencias | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,92% | 7,28% | 5,93% | 10,02% | 7,06% | 10,04% | 11,20% | 6,03% |
Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
En orden de importancia, transferencias al sector privado es el principal programa y eje fundamental de la política educativa del GCABA, que entre los años 2008 y 2018 destinó en promedio la mitad del presupuesto disponible descontando gastos de personal. La disminución relativa de las transferencias al sector privado en los últimos años se explica por el ya mencionado descenso de los salarios docentes (ya que lo que se subsidian son los salarios docentes).
El programa de Asistencia Alimentaria es el segundo programa en importancia con el 15,9%, seguido por el programa de infraestructura escolar (9%) y el de mantenimiento (casi 8%). El aumento de estos últimos se explica por el intento por parte del GCABA de dar cumplimiento a sus propias promesas de renovación de la infraestructura escolar “Plan 54 nuevas escuelas”. La caída más importante, sin contar la mencionada de gastos en personal, fue en el 2018 la del Programa de educación digital que quedó reducido a la mitad.
- Subsidios a la educación privada
Si se considera la participación de los subsidios a las escuelas de gestión privada dentro del total ejecutado por el Ministerio de Educación entre el año 2008 y 2018, se destinó en promedio un 16,6% del presupuesto[24].
Grafico N° 2
Porcentaje de subsidios a la Educación Privada con relación al Presupuesto educativo total. Base Sancionado y Ejecutado – Años 2008 a 2018
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA
Asimismo si se contrasta el presupuesto sancionado y el ejecutado es posible observar un alto nivel de sobre-ejecución, 17,3% por sobre lo presupuestado promedio entre 2008 y 2018.
Cuadro Nº 13
Subsidios a la educación privada. Porcentaje de ejecución. 2008-2018
| Año | Sancionado | Ejecutado | % Ejecución |
| 2008 | 477,16 | 609,18 | 127,67% |
| 2009 | 701,09 | 797,82 | 113,80% |
| 2010 | 801,6 | 913,08 | 113,91% |
| 2011 | 1.002,00 | 1.232,31 | 122,99% |
| 2012 | 1.313,00 | 1.554,51 | 118,39% |
| 2013 | 1.627,10 | 1.839,24 | 113,04% |
| 2014 | 2.020,58 | 2.485,81 | 123,02% |
| 2015 | 2.799,37 | 3.305,29 | 118,07% |
| 2016 | 3.953,00 | 4.529,50 | 114,58% |
| 2017 | 5.269,65 | 5.801,83 | 110,10% |
| 2018 | 6.453,47 | 7.442,78 | 115,33% |
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA.
Los Subsidios a la Educación privada es el único programa que tiene sobre ejecución todos los años.
La política actual de subsidios a la educación de gestión privada contribuye a profundizar desigualdades educativas entre los sectores más pobres y ricos de la Ciudad. Ello ocurre porque las disposiciones sobre aranceles máximos dictadas por la DGEGP no se ajustan a los criterios generales que establece la normativa en relación con la asignación de subsidios a establecimientos de gestión privada, ya que se permite que muchas escuelas que cobran elevados adicionales por diferentes conceptos reciban un alto porcentaje de aporte, a pesar de que su alumnado tiene un nivel socioeconómico mucho más elevado que el de otras escuelas con igual porcentaje de aporte. A su vez, el aporte destinado a esas escuelas se sustrae de la educación de gestión estatal, a la que asisten los alumnos y alumnas de condición social y económica más baja, y quienes padecen peores condiciones de acceso a la educación.
La mayor cantidad de subsidios a establecimientos de gestión privada se asigna a establecimientos ubicados en la zona norte de la Ciudad, y en los distritos escolares de mejor condición social y económica, donde hay una mayor cantidad de escuelas privadas. Esa diferencial asignación de recursos públicos para sostener la oferta de educación privada no se explica si se tiene en cuenta que en muchos de los distritos del norte sobran las vacantes en escuelas públicas. Por el contrario, en los distritos de la zona sur faltan vacantes en las escuelas, y las condiciones educativas son comparativamente mucho peores. En lugar de asegurar el acceso a la educación de quienes menos tienen, el Estado subsidia la elección de una escuela privada de quienes más tienen, y además cuentan con la posibilidad de ir a escuelas de gestión estatal (que en la zona norte cuentan con condiciones educativas comparativamente mejores).[25]
- Infraestructura y mantenimiento
La inversión en Infraestructura y mantenimiento fue claramente regresiva entre 2008 y 2016[26]. A partir de 2016 la asignación presupuestaria tuvo un incremento notable, relacionado con el plan de inversiones 2016-2019 (Gráficos Nº 3 y 4), aunque se mantuvo por debajo de los valores asignados en el presupuesto sancionado por la Legislatura en 2008.
Gráfico N° 3
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Sancionado total. Años 2008 – 2019
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
Si bien en 2017 se produjo el incremento mencionado, los montos ejecutados para infraestructura ese año sufrieron un recorte del 30% comparado con el presupuesto sancionado. La diferencia entre el monto sancionado -4,88%- y el ejecutado -3,44%- pone de manifiesto dicha subejecución en el 2017. En 2018 la ejecución en infraestructura fue de 3,63% del presupuesto total.
Gráfico N °4
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Años 2008 – 2018
Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
La regresividad se hace aún más evidente, si se estiman los montos ejecutados en Infraestructura educativa descontando el efecto producido por las variaciones de precios.[27] En el cuadro Nº 14 se puede observar que el GCBA ha invertido 40% menos (a valores constantes) para construcción y refacción de escuelas en 2018 respecto del 2011.
Cuadro Nº 14
Infraestructura Educativa (Base Ejecutado)
Pesos Corrientes y Constantes base 2011
| Año | Valores Corrientes | Valores Constantes |
| 2011 | 486,71 | 486,71 |
| 2012 | 230,47 | 209,50 |
| 2013 | 260,63 | 192,67 |
| 2014 | 276,90 | 148,25 |
| 2015 | 208,43 | 88,19 |
| 2016 | 545,99 | 163,38 |
| 2017 | 1262,07 | 296,04 |
| 2018 | 1703,75 | 298,35 |
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria GCABA y al IPCBA del GCBA
Si se consideran las inversiones realizadas del plan 2016-2019, desde el 2016 a junio de 2019 se han incorporado 6 jardines de infantes, ninguna escuela primaria ni secundaria.
La promesa de 30 nuevas escuelas con salas de tres años para 2019, a tres meses de terminar el año, está lejos de la meta propuesta. Asimismo algunas de las escuelas inauguradas presentan serios problemas de terminación (inundaciones e incendios en el polo educativo Mugica, derrumbes en el polo educativo Lugano, por mencionar solo dos ejemplos que han tomado estado público).
El deterioro de la educación pública tiene una de las explicaciones en el déficit de infraestructura que se traduce en días de clase perdidos por cortes de luz, agua, gas, inundaciones y derrumbes. El persistente problema de vacantes no cubiertas sobre todo en el nivel inicial, y la escasez de oferta de escuelas de doble jornada en el sur de la Ciudad son evidencia la insuficiencia de inversión tanto en mantenimiento como en construcción de nuevas escuelas.
- Asistencia alimentaria
El porcentaje destinado a viandas escolares ha caído desde 2014, llegando en 2017 al 5,15% del presupuesto educativo total. Dicha caída se revirtió en 2018 (5,89%), no alcanzando aun los niveles de 2014.
Gráfico N° 5
Participación porcentual de la función de Asistencia Alimentaria sobre el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Año 2008 – 2018
Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
Los informes elaborados por la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires advierten deficiencias y una gran cantidad de incumplimientos en el servicio que se brinda en los comedores escolares de la Ciudad: raciones más chicas que lo establecido y con déficit nutricional, comida fría, falta de cumplimiento en las dietas con prescripción médica y fallas en la higiene, tanto en la elaboración como en el transporte. A pesar de que ha habido numerosas denuncias respecto de las viandas, las concesionarias no han recibido penalidades, lo que no solo atenta contra la salud de los niños, niñas y adolescentes, sino que tampoco se permite que nuevas empresas se puedan presentar a licitación.[28]
A pesar que desde el GCABA se aseguró que no se busca reducir el gasto, se verificó que las raciones de comida son más pequeñas y tampoco hay mejoras en la calidad. En efecto, los docentes denunciaron que el nuevo plan nutricional llegó a las escuelas con platos más chicos y de menor calidad.
A partir de octubre de 2018, el gobierno porteño sumó la obligación de registrarse en una web para solicitar la beca de comedor. El trámite implica completar un formulario de diez pasos que debe validarse en una sede comunal. «En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas«, aseguraron desde el colectivo Vacantes Para Todos[29]. A la ya resistida inscripción vía web que generó inconvenientes en las familias sin conexión a internet o poco familiarizadas con la tecnología, se suma para el ciclo 2019 la versión para solicitar la beca de comedor escolar que hasta ahora se podía hacer directamente en la escuela. Los padres y delegados de las cooperadoras temen que el resultado de la nueva modalidad profundice el recorte de las raciones que se envían a las escuelas.
La nueva política de becas exige que las familias presenten la documentación del alumno, certificado de ingresos de ANSES o declaración jurada para los trabajadores informales y declaren si alguno de los integrantes del grupo familiar tiene una enfermedad crónica. “Los más afectados van a ser los padres de menos recursos, que son los que más necesitan las becas, y que tal vez en sus casas no tienen internet o no reúnen todos los certificados”.[30]
- Plan de Educación Digital
El plan de educación digital es el programa que más creció durante los años 2016 y 2017, pasando de 2,25% en 2015, a 3,56% y 4,21% respectivamente. En 2018 se produjo un recorte importante de casi el 50%, llevando la participación de dicho programa a 2,23%.
Cuadro N° 15
Participación relativa del Plan Integral de Educación Digital, según rubros en el presupuesto ejecutado de Educación. Años 2011 – 2018
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
| Servicios No Personales | 0,28% | 2,52% | 2,03% | 3,48% | 2,22% | 3,51% | 1,69% | 0,82% |
| Transferencias | 0,05% | 0,06% | 0,00% | 0,05% | 0,02% | 0,05% | 2,53% | 1,41% |
| Total | 0,32% | 2,58% | 2,03% | 3,53% | 2,25% | 3,56% | 4,21% | 2,23% |
Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA
Los programas de educación digital requieren de diversos componentes: infraestructura, equipamiento, conectividad, producción de software educativo, capacitación docente.
Con el desmantelamiento del Plan Conectar Igualdad a finales de 2017,[31] señal clara desde el gobierno nacional de la nueva orientación política en esta materia, en la Ciudad el denominado “Plan Sarmiento” ha mutado dando prioridad a la compra de software educativo y capacitación de docentes desde el jardín de infantes.[32]
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires lanzó en septiembre de 2017 el Plan Integral de Educación Digital (PIED), cuyo objetivo proclamado es la integración de los procesos de enseñanza y aprendizaje de las instituciones educativas a la cultura digital y que apunta a dar “un salto cualitativo” no sólo relacionado a mejoras tecnológicas, sino también respecto a la formación docente.[33]
Los cambios operados en el Plan Sarmiento (Fase II) están relacionados tanto con el equipamiento destinado a los alumnos, como a la conectividad y producción de contenidos.
En efecto, el Plan pasó de distribuir computadoras portátiles al 100% de los alumnos y alumnas desde primer grado, a la provisión de gabinetes con tablets en las escuelas para el primer ciclo (1° a 3° grado) que sólo pueden ser utilizadas en el establecimiento. No hay dispositivos disponibles para el total de los alumnos, sino que el gabinete “rota” por los grados. Para el segundo ciclo (4° a 7° grado) se proveen netbooks para ser utilizadas tanto en clase como en el hogar. Trabajadores de la Gerencia Operativa de Incorporación de Tecnologías (INTEC)[34]consideran, sin embargo, estos cambios de la Fase II del Plan Sarmiento como un retroceso. “Queremos denunciar que detrás de toda esta aparente inoperancia técnica se encuentra una sola palabra: AJUSTE. Sólo por la necesidad de ajustar presupuesto se explica el cambio de netbooks por tablets, la mentira de ‘el 100%’ de la docencia en posesión de algún tipo de equipamiento de Plan SarmientoBA, el recorte de centros de soporte técnico, los ‘turnos’ autoadministrados que demoran el recambio de equipamiento, la caída de la conectividad, etc.”.[35]
CONCLUSIONES
Como ha sido dicho, la Ciudad de Buenos Aires tiene indicadores educativos mejores que la media nacional, resultado de una larga tradición de inclusión educativa y cultural, de su condición de ser el distrito más rico del país y de tener una administración con el presupuesto público más alto de su historia. Sin embargo, las informaciones y análisis precedentemente expuestos describen y explican variados aspectos críticos del sistema educativo de la CABA, y permiten extraer las siguientes conclusiones:
- Se ha producido en las últimas décadas un progresivo desplazamiento de la matrícula escolar hacia el sector privado, superando en la actualidad al 50% del total de la matrícula. Esta privatización se ha producido por diversos factores entre los que se encuentran la debilidad de las políticas públicas para garantizar una oferta educativa suficiente y de calidad, el deterioro académico y organizacional de la educación pública, el sostenido y amplio financiamiento al sector privado y una política de asignación presupuestaria regresiva, en especial, en infraestructura y mantenimiento de la escuela pública.
- Uno de los más graves problemas del sistema educativo en la CABA es el de la desigualdad educativa y las políticas educativas públicas de los últimos años han contribuido a su consolidación, y en algunos casos a su profundización. Las asignaciones diferenciales de recursos y el crecimiento del subsistema educativo privado con las características de educación competitiva y alternativa a la escuela pública, -entre otros aspectos-, exponen un límite preciso de las políticas gubernamentales en educación, en tanto muestran su fracaso relativo para resolver el desafío de contener y resolver la desigualdad educativa.
- Los niños y niñas que viven en la zona sur y que dependen mayormente de la oferta educativa pública, se encuentran en una situación desaventajada: asisten a escuelas con instalaciones más precarias, con severos problemas edilicios, participan de secciones superpobladas y tienen serios problemas de acceso, que se han manifestado desde hace varios años. Los índices de vulnerabilidad educativa son estructuralmente graves y se manifiestan en los indicadores de abandono, sobreedad y repitencia tanto en el nivel primario como secundario, con más alta incidencia en la zona sur de la Ciudad, en la que el bajo rendimiento escolar está sobredeterminado por la condición socioeconómica de pobreza de sus hogares.
- Uno de los factores explicativos de esta situación es la asignación decreciente de recursos a la función Educación. El carácter regresivo de las asignaciones presupuestarias refuerzan las tendencias advertidas de desigualdades sociales y territoriales en el desarrollo del sistema porteño. La insuficiencia de recursos en inversión y mantenimiento de la infraestructura escolar pública tiene como una de sus consecuencias la recurrente falta de vacantes, lo que favorece la migración hacia los servicios de educación privada, salvo en las comunas de la zona sur. El deterioro de la infraestructura pública, así como los índices de hacinamiento tiene directa consecuencia sobre la calidad educativa y configuran una situación crítica en las comunas de la zona sur de la Ciudad.
- Se advierte con claridad la decisión política de avanzar en el estímulo de la educación privada en el plano de los continuados y voluminosos subsidios con fondos públicos a dichas escuelas y en la ampliación de un mercado de servicios privados al interior del sistema educativo.
- La inversión pública en educación no ha acompañado la ampliación de derechos, en particular para el nivel inicial, cuya universalización ha sido consagrada por la Constitución local. El GCBA se encuentra en mora respecto de la puesta en marcha de instituciones educativas para la primera infancia. La alternativa para los niños y niñas pobres de hasta tres años que no encuentren vacante son los Centros de Primera Infancia (CPI), instituciones de gestión privada subsidiadas con fondos públicos y con insuficientes prestaciones pedagógicas, que no dependen del Ministerio de Educación sino del de Desarrollo Social.
- La reducción progresiva de fondos al subsistema público ha sido una decisión política fundada en la definición de prioridades, así como el mantenimiento sostenido de los subsidios a la escuela privada, y se han tomado en un contexto de abundancia de fondos en las arcas públicas, lo que invalida cualquier argumento que haga referencia a la escasez de recursos.
- El mandato constitucional establecido en la CCABA de garantizar el acceso a la “educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior”, confronta en la Ciudad con el dinamismo del subsistema privado, el retroceso del público, la política de regresividad en la asignación de recursos y las políticas de tercerización de actividades y servicios educativos regulares de la escuela pública.
[1] Artículo publicado en la Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, N° 23 “Educación e igualdad”
[2] Estudio realizado en el marco del trabajo llevado adelante por la Dirección de Investigaciones, Subsecretaría General de Planificación, Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA.
[3] La situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en la CABA es presentada en los Anuarios DESC 2015, 2016 y 2017/18 (en prensa) elaborados por la Dirección de Investigación de la Secretaría General de Planificación del MPD: https://www.mpdefensa.gob.ar/publicaciones/anuario-derechos-economicos-sociales-y-culturales-la-caba-2015-1
[4] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.
[5] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.
[6]En todo este capítulo los datos refieren siempre a esta modalidad salvo que se aclare específicamente. La “modalidad común” no incluye la educación especial, artística y de adultos. Dentro de esa modalidad se han considerado los niveles inicial, primario y secundario correspondientes a los datos de matrícula disponibles. Fuente: Ministerio de Educación (GCBA), Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.
[7] Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.
[8] Cada vez que se mencione “Vacante no cubiertas” se refiere a niños y niñas cuyas familias solicitaron formalmente ser inscriptos en la escuela pública.
[9] https://www.perfil.com/noticias/sociedad/advierten-que-faltan-doce-mil-vacantes-en-las-escuelas-portenas.phtml
[10] Expte. n. º A36966-2016/0
[11] https://ijudicial.gob.ar/2018/amparo-que-solicita-informacion-sobre-vacantes-en-escuelas-publicas/
Fallo “Del Corro c/GCBA s/Amparo” Expte. N° 36966/0
[12] Si bien es cierto que en términos estrictos la educación obligatoria en la Ciudad se extiende desde los cinco (5) años de edad hasta el último año de la escuela secundaria, tal obligatoriedad se dirige sobre todo a los padres, en cuanto al deber de enviar a sus hijos a un establecimiento educativo. La obligación estatal es más amplia de acuerdo a la Constitución de la CABA. En su Artículo 24 dispone: «La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el periodo mayor que la legislación determine”. Entonces, en ese tramo etario, si bien los padres no tienen la obligación de escolarizar a sus niños, la Ciudad sí está obligada a asegurar y prever los recursos para permitir el ejercicio del derecho a la educación. Y es evidente que existe una demanda importante de jardines maternales y escuelas infantiles públicas que hoy no está satisfecha.
En la medida en que el GCABA no garantiza la disponibilidad y la accesibilidad a este derecho (con cantidad suficiente de escuelas al alcance de todos), su plena efectividad no puede alcanzarse. El principio de igualdad se ve afectado porque frente a esta situación, las familias perjudicadas deben aceptar otros circuitos alternativos (sistema educativo de gestión privada para aquellos que pueden pagar o reciben algún tipo de cobertura por la obra social, o estrategias familiares de cuidados en el hogar).
[13] En https://acij.org.ar/wp-content/uploads/2019/06/Informe-Desigualdad-Educativa-SEGUNDA-VERSI%C3%93N-2.pdf
[14] Algunos ejemplos: el cierre del lactario de la Escuela Infantil 6 del Distrito Escolar 6 –más conocido como “El Jardín del Ramos Mejía”, porque funciona en ese hospital; el lactario hasta la Sala de 3 del radicado en el ámbito del Hospital Durand;
[15] El Programa Centros de Primera Infancia (CPI), creado en 2009 (Decreto Nº 306/09) en el ámbito de la Dirección General de Fortalecimiento de la Sociedad Civil del Ministerio de Desarrollo Social, tiene por objeto declarado “garantizar el crecimiento y desarrollo saludable de los niños y niñas de 45 días a 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social”.
[16] Informe n°IF-2019-12962085-GCABA-DGFSCIV
[17] De los ítems relevados a través del “Formulario para solicitud de inscripción” se puede deducir que para el programa CPI, la vulnerabilidad está asociada a las siguientes condiciones: a) existencia de adultos responsables del niño y, en caso de haber, cantidad; b) cantidad de hijos/as en la familia; c) existencia de problemas de salud crónicos en la familia; d) falta de cobertura de salud; e) ausencia de controles de salud de los niños/as o realización de los mismos sólo en caso de enfermedad; f) grado de completitud del esquema de vacunación; g) cantidad de hijos/as escolarizados (entre aquellos con la edad para estar en el sistema escolar obligatorio); h) cantidad de adultos de la familia que trabajan; i) grado de formalidad y estabilidad del trabajo; j) existencia de menores que trabajan y edades; k) monto del ingreso económico del grupo familiar; l) acceso a planes sociales (entre quienes tienen necesidad de recibirlo); m) en caso de haber, características de la vivienda (tipo, propiedad, materiales con los que está construida, ubicación, cantidad de personas que duermen por habitación, servicios).
En: https://www.unicef.org/argentina/media/766/file
[18] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201811/39023-un-reclamo-que-se-repite-se-estima-que-este-ano-quedaran-unos-22000-chicos-sin-vacantes.html
El cálculo de los niños y niñas que asisten a CPI –guarderías que no forman parte del sistema educativo y a menudo no cuentan con personal docente- responde a datos oficiales. Durante la ronda de presentación del Presupuesto 2019 en la Legislatura porteña, la ministra de Desarrollo, Guadalupe Tagliaferri, informó que son “104 los centros de cuidados destinados a la primera infancia en la Ciudad, a los cuales asisten más de 12 mil niños en situación vulnerable”.
[19] Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.
[20] La proporción corresponde a datos del año 2017.
[21] http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/12/Jornada-completa-compilado.pdf
[22] Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2017.
[23] http://lppargentina.org.ar/wp-content/uploads/2014/05/MR-SM-Falta-de-vacantes-Educaci%C3%B3n-CABA.pdf
[24] El Ministerio de Educación de la Ciudad, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada [DGEGP], define el porcentaje de aporte que corresponde a cada una de las escuelas de gestión privada que recibe contribución estatal. Los diferentes porcentajes de aporte que se aplican actualmente son del 40 %, 50 %, 60 %, 70 %, 80 % y 100%. El 7 de julio de 2003 la Secretaría de Educación y la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la Ciudad de Buenos Aires dictaron la Resolución N° 163/2003, a los efectos de aplicar las pautas establecidas en la Constitución Nacional, en la Constitución local y en el Decreto Nacional N° 2542/PEN/91. Allí se establece que para asignar la contribución estatal, la Secretaría de Educación -actualmente Ministerio de Educación-, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada, evaluará toda la documentación presentada, según el art. 2 de la norma, teniendo en cuenta los objetivos fijados en el decreto N° 2542/PEN/91 y las directivas que sobre el particular fijen las autoridades superiores de la citada cartera educativa.
[25] http://acij.org.ar/subsidios-estatales-a-escuelas-de-gestion-privada-en-la-ciudad-de-buenos-aires-3/
[26] Las partidas de Infraestructura y Mantenimiento constituían una misma línea presupuestaria hasta 2011. Desde 2012 se encuentran diferenciadas en el presupuesto.
[27]Para realizar el cálculo, se consideró el presupuesto ejecutado de Infraestructura Educativa deflactando en base al Índice de Precios al Consumidor del GCBA (IPBA). La utilización de este índice redujo la comparación a los últimos 5 años. En versiones anteriores y en el Anuario de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 2015, se presenta la información para los años 2008/2014 en base a índices nacionales disponibles hasta entonces.
[28] http://www.eldisenso.com/politica/piden-pan-no-les-dan/. Proyectos de AGCBA n° 2.14.02 – n° 2.15.01 – n° 2.16.02.
[29] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201810/38869-cada-vez-mas-trabas-para-acceder-a-las-viandas-de-los-comedores-escolares-portenos.html?fb_comment_id=1962018510518016_1967694909950376
[30] Patricia Pines, integrante del colectivo Vacantes Para Todos, una agrupación que surgió de las dificultades de la inscripción online y la falta de vacantes en la escuela pública. Según Pines, la información no llegó de forma clara a las familias. “Es gravísimo. Ahora va a ser más difícil ayudar a las familias que lo necesiten porque las becas ya no estarán en manos de la escuela. En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas porque muchas familias no van a hacer el trámite y ese recorte va a repercutir en la calidad de la comida con menos raciones”, opinó Pines. https://www.pagina12.com.ar/149890-viandas-pero-con-obstaculos
[31] El plan nacional Conectar Igualdad destinado a los secundarios, fue cerrado por el gobierno nacional. En su reemplazo se creó el Plan Aprender Conectados cuya escueta política solo asegura tener como objetivo que las escuelas cuenten con “una infraestructura y equipamiento tecnológico mucho más poderoso”. Según establece el Decreto 386/2018 publicado en el Boletín Oficial, el Gobierno Nacional decidió la creación de un nuevo plan de “alfabetización digital” denominado “Plan Aprender Conectados” y puso fin a la entrega de computadoras ya que el “Programa Conectar Igualdad” fue creado para “abordar la brecha digital existente en el país, pero a 8 años de su lanzamiento, debe concluirse que este concepto mutó dando lugar al de alfabetización digital”. El resultado de las Pruebas Aprender -precisa la norma- constató que “el 76% de los chicos que asisten a escuelas primarias cuenta con celulares y ese número se eleva al 95,7% respecto de los que finalizan la escuela secundaria”. Además, el 87,7 % de los secundarios cuenta con al menos una computadora en sus casas. En el marco del nuevo programa “Aprender Conectados” los docentes serán capacitados en el uso de las nuevas tecnologías y los establecimientos educativos recibirán “equipamiento tecnológico” y servicios de conectividad. Entre 2010 y 2015 el Estado Nacional entregó 5.315.000 computadoras a docentes y estudiantes en 11.573 escuelas secundarias (más de 1 millón por año). Durante la actual gestión, en 2016 la entrega de netbooks se redujo a tan sólo 104.438 en todo el año.
[32]“…la cultura de la digitalidad en el uso pedagógico de las tecnologías abarcando los niveles inicial, primario y secundario, con una diversidad de dispositivos para enriquecer los procesos de enseñanza y aprendizaje. De esta manera los alumnos se forman como ciudadanos digitales, responsables y creadores de tecnología” según la ministra de educación Soledad Acuña en http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/soledad-acuna-presento-los-cinco-ejes-de-la-educacion-que-viene/
[33] https://www.buenosaires.gob.ar/noticias/plan-integral-de-educacion-digital-pied-en-las-escuelas-de-la-ciudad
[34] Área del Ministerio de Educación del GCBA que promueve “la innovación pedagógica a través del desarrollo y la implementación de TIC en las escuelas de nuestra ciudad”. http://www.buenosaires.gob.ar/educacion/escuelas/educaciondigital
[35] https://ute.org.ar/recorte-tecnologico-en-las-escuelas-de-la-caba/
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