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AUTORXS: Trabajadorxs del Ministerio Público de la Defensa y del Fuero Contencioso, Administrativo y de las Relaciones de Consumo

Sabido es que el día 15 de marzo se celebra en el mundo el día de los derechos de las y los consumidores. Sin embargo, en este 2024, al menos en nuestro país, su conmemoración no puede ni debe pasar desapercibida.
Paradojalmente, es el año en que se cumplen 30 años de la reforma de nuestra Constitución Nacional, que los incluyera en el capítulo de “Nuevos derechos y garantías”, otorgándoles jerarquía constitucional. Más lejos de festejar, quienes hace años nos dedicamos a la defensa y enseñanza de esta materia, estamos en estado de alerta.
El gobierno nacional, que inició su gestión el 10 de diciembre de 2023, llegó con una nueva impronta en lo político, socio-económico, cultural y, desde ya, en el plano jurídico. Embanderados bajo las supuestas “ideas de la libertad”, en solo 3 meses de gestión han dictado e intentado diferentes medidas tan disruptivas, que no se registran antecedentes en nuestro país de toma de decisiones de un modo tan agresivo desde la vuelta de la democracia
Con la finalidad de desregular de manera abrupta la economía, y así “sentar las bases para la reconstrucción argentina”, el Poder Ejecutivo ha dictado el DNU 70/2023 y enviado al Congreso un proyecto de “Ley Ómnibus”, cuyas disposiciones afectan prácticamente todas las esferas de la vida cotidiana de las y los argentinos.
Si bien es cierto que el proyecto de Ley Ómnibus fue finalmente retirado de su tratamiento en el Congreso, y que el DNU en cuestión tiene un trámite parlamentario inconcluso -habiendo sido rechazado contundentemente en la Cámara de Senadores y continuando su trámite- y varios de sus artículos fueron cuestionados judicialmente al punto que se espera la decisión de la Corte Suprema, es necesario destacar que, solo por mencionar como ejemplo ambos textos, se vislumbra claramente la matriz ideológica de este nuevo gobierno. Pese haber fracasado, los voceros del Ejecutivo han anunciado que se volverá a la carga con otros proyectos, aunque más acotados, en el próximo período de sesiones ordinarias en varias de las materias originalmente tratadas.
La idea central de estas breves líneas es acercarle a nuestrxs afiliadxs información concisa sobre alguno de los puntos más relevantes que tanto el DNU como dicho proyecto de ley han buscado modificar en materia de relaciones de consumo. Porque, aunque varios de estos cambios no lograron plasmarse en el ordenamiento jurídico positivo, es necesario que todas y todos estemos bien informados y no queden dudas de los verdaderos objetivos del Ejecutivo Nacional.

• La liberación absoluta de la oferta y los precios en numerosos mercados que involucran a sujetos vulnerables (como ser el de las cuotas a las empresas de medicina prepaga, los montos de los alquileres, la derogación de las leyes de abastecimiento y del observatorio de precios y disponibilidad de insumos, bienes y servicios, entre otras normas).
• La eliminación o flexibilización de controles en actividades dirigidas a consumidores (como ser la actuación de las agencias de viaje, de turismo estudiantil, los tiempos compartidos, la actividad aseguradora, la reventa de entradas, etc).
• Retroceso en las políticas que persiguen el saneamiento de los consumidores sobreendeudados (elimina los límites a los intereses punitorios en la Ley de Tarjeta de Crédito, restringe la posibilidad que los jueces reduzcan los intereses de oficio, revictimiza al deudor que ha caído en mora, impide que éste pueda acceder a remedios jurídicos como la teoría de la imprevisión, modificaciones en torno al lugar de pago en el mutuo, entre otros).

• También se observa una mayor desprotección en los contratos de adhesión entre empresas, considerando que muchos ciudadanos son emprendedores y que suscribirán contratos como el de suministro, la agencia, la concesión o la franquicia (propone cambio de reglas en favor de la parte fuerte, dándole carácter supletorio a lo normado legislativamente, modifica los plazos en los contratos de concesión y franquicia, cambia la protección frente a la extinción del contrato de manera unilateral con preaviso, posibilita la introducción de cláusulas abusivas en las franquicias, libera de responsabilidad al franquiciante en materia laboral o de consumo).
• En una clara voluntad de no combatir los monopolios ni las prácticas abusivas en el mercado, propone la sustitución de la Ley de Defensa de la Competencia (aumento al triple el umbral de notificación de fusiones, se disminuyen las sanciones, eliminan reincidencia, eliminan abuso de posición dominante explotativa, elimina la posibilidad de aplicación de daños punitivos, eliminan sala judicial especializada en defensa de la competencia).
• Hay un claro mensaje a los jueces frente a los abusos de las partes fuertes del mercado mediante la modificación de los arts. 958 y 960 CCCN, proponiendo la eliminación de herramientas como la prohibición de contratos de objeto o causa contraria a la moral, al orden público o a la dignidad de la persona humana.

La incorporación de los derechos de las y los consumidores en nuestra Constitución Nacional y, luego, en el Código Civil y Comercial de la Nación, acreditan la evolución y avance que en materia normativa ha tenido el derecho consumeril. Es imposible desconocer su debilidad frente al mercado, su palmaria desigualdad dentro de la relación jurídica de consumo y la necesidad de su tutela efectiva. Esta situación se acrecienta frente a los cada vez más veloces procesos de globalización y tecnificación, y el incremento de la oferta de bienes y servicios en entornos digitales.
Lo expuesto en los párrafos anteriores no es más que una mínima muestra de la impronta ideológica de este gobierno. Es indiscutible que nos encontramos frente a un evidente intento de lograr la mayor regresión en materia de derechos de las y los consumidores y de la justicia contractual desde el retorno de la democracia, siendo este un claro mensaje a los actores dominantes del mercado y hacia los magistrados. Por un lado, desregulando sin miramientos la economía argentina para que los proveedores “hagan lo que quieran”. Y, por el otro, hacia quienes tienen en su poder el control de la legalidad de tales medidas, los jueces, para que lisa y llanamente “no se metan”.
Ya lo dijo hace más de 25 años el maestro Bidart Campos en la obra “Manual de la Constitución reformada”“… el acceso a todo ese conjunto de bienes y servicios es un derecho del consumidor y del usuario, que no se abastece ni se hace efectivo de cualquier manera por virtud mágica

del mercado ni de la supuesta ´mano invisible´ que siempre pone orden y rinde beneficio para todos. Aquí subyace la desigualdad, y es indispensable el equilibrio (…) el sistema democrático con su plexo de derechos apuntala la presencia del estado para evitar desigualdades injustas y para mantener -o recuperar, si es preciso- el equilibro en las relaciones de consumidores y usuarios…”. Toda la ciudadanía se verá afectada por la insensibilidad de los cambios normativos realizados y por aquellos que se avecinan.
Estamos en estado de alerta frente a los avasallamientos de un Gobierno Nacional que, no sólo en esta sino en todas las materias, se torna cada vez más violento e irracional. El camino a desandar será difícil, por ello es importante que estos temas estén en la agenda y que sean cono-cidos por los operadores del poder judicial. Es mandato de nuestra Ley Fundamental que las autoridades provean a la protección y posibiliten el efectivo ejercicio de los derechos consagrados en el art. 42. Este deber es impostergable.

TRABAJADORXS DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA DEFENSA Y DEL FUERO CONTENCIOSO, ADMINISTRATIVO Y DE LAS RELACIONES DE CONSUMO

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AUTORAS: Dra. Durga Angulo, Secretaria Judicial, coordinadora de la Secretaría Letrada de Intervención Penal Juvenil (SIPJ) de la Defensoría General Adjunta en lo PCyF del Ministerio Público de la Defensa (MPD) del Poder Judicial de CABA y Dra. Laura De Marinis, Prosecretaria Letrada, integrante de la SIPJ de la Defensoría General Adjunta en lo PCyF del MPD del Poder Judicial de CABA.

1. Introducción

1.a Autonomía y participación

Hablar de protesta estudiantil implica un doble posicionamiento, en primer lugar, el reconocimiento de la protesta como derecho que determina las formas, ejercicio y alcance del derecho a la protesta social, y, por el otro, en cuanto atribuye o supone el reconocimiento, la titularidad y el ejercicio de tales derechos a un colectivo de sujetos en particular: los niños niñas y adolescentes (NNyA).

Respecto del reconocimiento de la protesta como forma de expresión o ejercicio de los derechos de reunión pacífica y libertad de expresión ha tenido oportunidad de expresarse la  comunidad internacional mediante informes de la Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), a través de los órganos de interpretación y seguimiento que constituyen los diversos mecanismos internacionales y regionales de derechos humanos (DDHH)^[2].

El derecho de asociación y reunión tiene reconocimiento en nuestra Constitución (arts. 14, 33  y 75.22) en el sistema universal (arts. 20 DUDH, 21 PIDCYP, 5 CIEFDR)  y regional (Arts. XXI DADyDH y 15 CADH) y establece el reconocimiento especializado a los NNyA en el Sistema Universal (ar. 13 y 15 CDN).

La Observación General 20 “sobre los derechos del niño en la adolescencia” del Comité de Derechos del Niño desarrolla y analiza la obligación de los Estados para el goce y ejercicio efectivo de los derechos de las personas en esta etapa de su desarrollo. Deben asegurarse de posibilitar y aún más, fomentar la participación de los adolescentes en en la elaboración, aplicación y supervisión de todas las leyes, políticas, servicios y programas pertinentes que afecten su vida, en la escuela y en los ámbitos comunitario, local, nacional e internacional.

Sin embargo, la participación política de los niños, el análisis de sus intereses, de las diversas prácticas o formas de acción política y social y los ámbitos o espacios sociales en los que la desarrollan,  son cuestiones negadas e invisibilizadas debido, según sostienen Batallán y Campini (2008), a las restricciones impuestas al sujeto adolescente y su “mundo”^[3].

La regulación de derechos sin el elemento político de promoción de esos derechos (Macedo Gonzalez 2018) resta ejercicio efectivo de participación y poder^[4]. Un claro ejemplo de la observación de dicho autor es la ley de creación del Consejo de la Juventud (ley 1865 de la CABA) la cual, aún hoy, no se encuentra operativa debido -tal como surge del amparo impulsado por integrantes de distintas organizaciones barriales y de jóvenes que consideraron insuficiente la difusión realizada en años anteriores- a la omisión del Estado de desarrollar e implementar políticas públicas de promoción de los derechos políticos de los adolescentes.

Se advertirá que la omisión se acompaña de una abierta oposición, cuando se trata de ciertas acciones grupales de protesta. La omisión y oposición señaladas invisibilizan a los sujetos y niegan sus derechos regulados por la ley 26877 de representación estudiantil, por ejemplo, el art. 6 inc. h “Gestionar ante las autoridades las demandas y necesidades de sus representados” que introduce de lleno y explícitamente lo político o la política en el ámbito escolar (Batallana y Campillo 2008). 

Al mismo tiempo, se evidencia, la dificultad de ciertos grupos vulnerables -en este caso personas en desarrollo que aún no cumplieron los 18 años de edad- de visibilizar y obtener respuestas a sus reclamos y peticiones (Benente 2015).

Así, el reconocimiento normativo de los derechos civiles y políticos de los adolescentes a través de su inclusión como electores^[5] en 2012 aún no ha alcanzado a consolidarse y efectivizarse permaneciendo en muchos aspectos negado e invisibilizado.

En ese orden, es un dato revelador advertir que el Sistema Integrado de Indicadores dispuesto por ley 5463 de 2015 de la CABA no registra un dato desagregado sobre la participación social y política adolescente (es necesario aclarar que se registra la participación electoral por un lado y la participación social por otro, pero la participación social va desde los 5 años a los 17, lo cual licua la participación político social de los adolescentes en los centros de estudiantes que representan un 4,1% en 2012).

1.b La judicialización del conflicto

Históricamente, las diversas formas de acción política de reclamo formal e informal adoptadas por las y los jóvenes han sido tema de debate en los medios de comunicación y en los estrados judiciales.

La mayor controversia se genera con la toma de escuelas secundarias por parte de los alumnos y las alumnas, como forma de protesta social.

Jurídicamente, la cuestión tomó relevancia a partir de 2017 a raíz de las directivas dadas por el Ministerio de Educación del GCBA para intervenir en caso de tomas de escuelas, que motivaron la intervención del sistema penal. En efecto, circuló nuevamente un instructivo por el cual –entre otras medidas- las autoridades de las escuelas medias debían a: “b) Concurrir inmediatamente a la Comisaría de la jurisdicción del Establecimiento a efectos de denunciar la `situación de toma´ (NO DENUNCIAR PERSONAS). Los ilícitos que se estarían configurando, según el criterio del fiscal,  pueden ser: violación de domicilio o usurpación (ambos delitos); y la contravención del art. 58 (ingreso o permanencia de personas en lugar  público/privado contra la voluntad del titular)”^[6]

El referido instructivo ya había sido objeto de impugnaciones en 2012^[7], sin perjuicio de lo cual, siguió circulando vía correo electrónico sin cumplimentar las formas de los actos administrativos de gobierno. Así las cosas, en esta oportunidad, la denuncia ante la sede policial conllevó la intervención de la Justicia Penal de la CABA, y, en alguno de los casos, se iniciaron investigaciones penales con relación a la medida de protesta. Con referencia a tales acciones se pronunció el Plenario del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en la Recomendación Nº 12/2017 en el que se hizo especial énfasis en la necesidad de no criminalizar las protestas estudiantiles^[8].

En el marco de las acciones judiciales interpuestas por actores de la comunidad educativa ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT) del Poder Judicial de la CABA denunciando la puesta en circulación del viejo instructivo, el Ministerio de Educación adoptó la Resolución N° 643/MEGC/18 que aprobó un protocolo al que denominó “pautas de convivencia escolar”. Tal como señala el art. 1 de dicha resolución, el equipo de conducción del establecimiento educativo de gestión estatal debe aplicar, en caso de toma, las pautas del anexo que dispone que las autoridades del establecimiento educativo deben citar a los responsables parentales para que retiren a sus hijos del colegio y asentar el resultado en un acta (puntos 3 y 4, párrafos 5 y 6).

Las objeciones de parte de la comunidad educativa fueron inmediatas y en el mismo proceso se planteó que la Resolución 643/MEGC/18 era nula.

Un primer análisis permite afirmar que, de esa forma, no era criminalizada la protesta. Sin embargo, tampoco reconoce como sujetos a los jóvenes y a los Centros de Estudiantes, negando las acciones de protesta y su expresión y modalidad de ejercicio de un derecho. En efecto, la vulneración a los arts  12,  13,  15 y 29.b de la CDN se produce de un modo implícito al desconocer la autonomía de los NNyA. El protocolo se limita a regular únicamente la responsabilidad parental por los daños causados y sufridos por los NNyA en dicha situación de excepción.

Desde una perspectiva jurídico institucional, se señaló que la resolución transgrede el ámbito de sus competencias y vulnera la división de poderes, en tanto se entromete indebidamente en las competencias asignadas al Poder Legislativo por el art 86.12 de la CN, introduciendo modificaciones a lo regulado por el CNCyCO, esto, en cuanto a los alcances de la responsabilidad parental y autonomia de las personas en desarrollo.

Al respecto, el Plenario del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes emitió una nueva recomendación (Nº 2/2018), en la que afirmó que “Partiendo de que el Código Nacional Civil y Comercial dispone que las instituciones educativas son responsables por los daños sufridos y causados por los niños y adolescentes cuando están bajo su cuidado (arts.  1767 y 1756  CNCyCO), el nuevo protocolo sostiene que en tales situaciones la pérdida de gobierno constituye una situación anómala y excepcional que exime a la institución educativa de la responsabilidad regulada en el CCyCN. Así, establece que los padres/tutores o responsables parentales deberán retirar a los alumnos, y los que no lo hagan asumen en exclusiva la responsabilidad parental por lo que pueda ocurrir a los niños/adolescentes o los daños causados por ellos en los bienes públicos”^[9].

En definitiva, es un acto inválido en tanto una resolución del Poder Ejecutivo local no puede modificar una ley nacional de fondo, que, además, conlleva un vicio en la competencia del acto administrativo y, fundamentalmente, incumple el mandato de integrar a la Comunidad Educativa y al Organismo especializado de la Ciudad (CDNNyA) en el proceso de regulación de cuestiones atinentes a la comunidad educativa.

La doble judicialización del conflicto concluyó primero con la resolución de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario que dispuso revocar la sentencia de primera instancia -que suspendía la Resolución 643/MEGC/18 y ordenaba elaborar una nueva con la intervención de los actores de la comunidad educativa- y rechazó la demanda promovida^[10].

Y segundo, en el plano penal, la Cámara en lo Penal Contravencional y de Faltas resolvió confirmar la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la excepción de falta de acción, entendiendo que la autonomía progresiva de los niños en el ejercicio de sus derechos excluía la responsabilidad penal de los padres por los hechos de sus hijos^[11]. 

2. Derecho a la protesta de los Niños, Niñas y Adolescentes. Su ejercicio en el ámbito escolar de la CABA.

Según el derecho internacional de los derechos humanos, la manifestación es un derecho de toda persona, imprescindible para la exigencia y la defensa de derechos, que conlleva el ejercicio de tres derechos conexos, a saber: la libertad de reunión pacífica, la libertad de expresión y el derecho a la participación en los asuntos públicos, indispensables para la propia existencia de sociedades democráticas^[12](art. 14 CN, arts. 19 y 20 DUDH, arts. 19 y 21 PIDCP, arts. 13 y 15 CADH, arts. IV y XXI DADDH y arts. 13 y 15 CDN).

En ese sentido, Zaffaroni (2010) ha señalado que “El derecho de protesta no sólo existe, sino que está expresamente reconocido por la Constitución Nacional y los tratados internacionales universales y regionales de Derechos Humanos, pues necesariamente está implícito en la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 18, Declaración Universal de Derechos Humanos), en la libertad de opinión y de expresión (art. 19) y en la libertad de reunión y de asociación pacífica (art. 20). Estos dispositivos imponen a todos los Estados el deber de respetar el derecho a disentir y a reclamar públicamente por sus derechos y, por supuesto, no sólo a reservarlos en el fuero interno, sino a expresar públicamente sus disensos y reclamos”.

Esos derechos también han sido reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en materia de infancia. En efecto, el artículo 13 CDN, reconoce el derecho a la protesta de los y las jóvenes, mientras que el art. 15 CDN se refiere a su derecho a la libertad de asociación. De ambos surge que el derecho a la libre expresión de los y las NNyA no sólo se encuentra regulado en los instrumentos de derechos humanos, sino que, además, cuenta con el reconocimiento específico y especializado del amplio corpus iuris de la infancia.

Los mencionados artículos establecen que la libertad de asociación y de expresión de NNyA puede sufrir restricciones. Sin embargo, al igual que con cualquier otro derecho, está claro que la regulación de su ejercicio y la interpretación que de ella se haga, no pueden dejar vacío de contenido al derecho reconocido, desnaturalizando la efectiva vigencia del derecho (Fallos 330:1989,  322: 2139 CSJN).

La libre asociación ha sido tema de consideración específica en los párrafos 44^[13] y 45^[14] de la Observación General N° 20 del Comité de los Derechos del Niño, relativa a la efectividad de los derechos del niño durante la adolescencia. En concreto, consideramos que se constituye una obligación positiva para los Estados que deben garantizar el derecho de los y las adolescentes a la libertad de asociación y de celebración de reuniones pacíficas, generando espacios seguros tanto dentro como fuera de las escuelas.

Concordantemente, la Directriz de Riad Nº 31 establece que “Las escuelas deberán fomentar la adopción de políticas y normas equitativas y justas, y los estudiantes estarán representados en los órganos encargados de formular la política escolar, incluida la política disciplinaria, y participarán en la adopción de decisiones”.

Así, puntualizando en el ámbito escolar, el Estado Argentino ha regulado como ámbitos propicios para el ejercicio de tal derecho a los centros de estudiantes. En efecto, se ha dictado una ley nacional que los reconoce, a la vez que promueve a las autoridades respectivas a realizar lo propio (Ley Nacional 26877). La mencionada ley establece, en su artículo 6, los principios generales de los centros de estudiantes^[15].

Ésta ha sido la implementación por la cual el Estado Argentino ha cumplido las exigencias internacionales, generando un ámbito propicio para la manifestación, la libre expresión y la libertad de reunión de los y las jóvenes en el ámbito educativo. Los centros de estudiantes no sólo les permite agruparse, sino que resultan una herramienta para que el estudiantado pueda gestionar ante las autoridades educativas sus inquietudes, necesidades, quejas y proyectos.

Quince años antes del dictado de dicha norma nacional, en sintonía con las exigencias internacionales y la normativa local sobre Protección Integral de NNyA^[16], la Ciudad Autónoma de Buenos Aires autorizó la constitución y funcionamiento de organismos de representación estudiantil, bajo la forma de un único Centro de Estudiantes en cada uno de los establecimientos de nivel secundario y, o terciario (art. 1,  ley 137).

Así las cosas, puso en cabeza de las Direcciones de los establecimientos educativos la obligación de arbitrar “las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los Centros de Estudiantes en un espacio físico determinado a tal efecto y permanente”. Además, estipuló los objetivos de los Centros de estudiantes (art. 3^[17]), que pone en evidencia su rol protagónico en cuanto a garantizar la participación de las y los jóvenes.

Todo lo hasta aquí expuesto da cuenta del reconocimiento del derecho de los y las jóvenes a expresarse y asociarse libremente, de los cuales deriva la libertad de protesta. Asimismo, se destaca la capacidad educativa de tales experiencias, por lo cual se fomenta su implementación en el ámbito escolar, habiéndose generado una institución adecuada para tales fines: los Centros de Estudiantes.

Sentados tales principios rectores, debemos destacar que la estudiantil es una protesta social que busca conseguir la atención de las autoridades que no pudo obtenerse por los canales institucionales. Así, la característica común es la conducta disruptiva, “Si adoptamos el ejemplo de los paros docentes en reclamo de aumentos salariales, la capacidad de lograr el cometido, no depende solamente del potencial expresivo, sino también de su potencial dañino. (…) lo radical de la protesta es que pone a todas luces que las decisiones políticas poco tienen que ver con la razón y mucho con la astucia, poco con el diálogo y mucho con la fuerza. Lo central de la protesta es generar una molestia necesaria para que el poder público y también privado, que ya conoce las demandas, las atienda.” (Benente 2015: 36. Resaltado propio).

En efecto, la característica común de todo acto de protesta consiste en la necesidad de llamar la atención de las autoridades con relación a una política pública que, ya sea por acción u omisión, repercute en la vida social. En la mayoría de los casos, se realizan convocatorias (espontáneas u organizadas) en espacios públicos para visibilizar el interés de la sociedad con relación a determinada cuestión, lo que conlleva el corte de las calles. Otras veces, aunque la masividad de la convocatoria no requiera afectar el tránsito, se utiliza el mecanismo de cortar calles o rutas a los fines de visibilizar el conflicto. En definitiva, son medidas extremas que pretenden poner de resalto la situación puesta en crisis. Se elaboraron diversos documentos con relación a tales prácticas, en los que se analizan los derechos que se afectan^[18]. Sobre la acción del Estado frente a una protesta se ha concluido que “Lejos de impedir u obstaculizar las protestas o de simplemente tolerarlas, el Estado debe protegerlas activamente y garantizar los derechos de todas las personas” (CELS, 2017: 26).

Esa característica coincidente entre la protesta social y la protesta estudiantil nos conduce a la conclusión de que entre ellas existe una relación de género y especie. En tanto su condición de especificidad, la protesta estudiantil posee particularidades que la distinguen de la protesta social en sentido general, en virtud de lo cual, resulta necesario un análisis apartado.

En ese sentido, podríamos afirmar que existe una similitud con relación a la protesta gremial o sindical, toda vez que el Estado reconoce en una entidad la capacidad de representar a los sujetos miembros de un colectivo que se une en un reclamo común. En efecto, el Estado reconoce a las entidades gremiales o sindicales la potestad de representar la voz de los trabajadores, de igual modo el Estado ha dado potestad a los Centros de Estudiantes de representar los intereses y preocupaciones de los y las estudiantes. Así, en la CABA, los Centros de Estudiantes se encuentran integrados por “todas aquellas personas que acrediten ser estudiantes del establecimiento, como único requisito” (art. 5 Ley 137).

Por tal razón, al hablar de protesta estudiantil no podemos perder de vista el rol de los Centros de Estudiantes, que se constituyen como el espacio de decisión adecuado para representar las opiniones de los y las estudiantes. Para ello, los Centros de Estudiantes dictan sus propios estatutos (art. 4 ley 137), a la vez que eligen sus autoridades (Decreto 330/11).

Así, en principio y sin perjuicio de otras modalidades legítimas,  las medida de protesta estudiantil serán adoptadas en el ámbito del Centro de Estudiantes y conforme a los estatutos que rijan su actividad. Esto nos conduce a la conclusión de que el análisis de las decisiones de los Centros de Estudiantes debería realizarse casuísticamente, conforme a cada uno de sus estatutos. No obstante, en líneas generales, podemos afirmar que la mayoría de los Centros de Estudiantes se rigen por el sistema de asambleas abiertas, en las que participan los alumnos y las alumnas de los establecimientos, y que el sistema de votación es el de mano alzada. Habitualmente, cuando surge un conflicto los Centros de Estudiantes convocan a una asamblea de estudiantes por medio de la cual se expone la situación y se decide por mayoría las medidas a adoptar.

Este mecanismo de toma de decisiones respondería a lo que Gargarella (2016) denomina un “enfoque comunicativo de la democracia habermasiano, según el cual una decisión pública justificada requiere el acuerdo deliberado de ‘todos aquellos que potencialmente pudieran verse afectados’ (Habermas, [1992])” 

Recordemos que los Centros de Estudiantes han sido instaurados para garantizar el derecho a la libertad de asociación de los y las jóvenes, y en la Observación General N° 20 se han destacado las virtudes de promover el ejercicio de tal derecho. En efecto, las experiencias de asociación con pares contribuyen a fomentar competencias en el ámbito comunitario, a la vez que fortalecen “la alfabetización emocional, el sentido de pertenencia y habilidades como la resolución de conflictos y un sentido reforzado de la confianza y la intimidad” (párrafo 44). Por tal razón, la experiencia de participación en estos ámbitos deliberativos y de toma de decisiones hace a la formación de los y las adolescentes, lo que debe ser fomentado tanto desde el Estado (en este caso puntual la escuela), como por las familias y la sociedad en general. En tal sentido, debe desalentarse cualquier clase de expresión que tienda a estigmatizar a los y las jóvenes que participan tanto en los Centros de Estudiantes, como en las medidas de protesta por ellos adoptadas.

Ahora bien, no perdemos de vista que el artículo 13 CDN señala que la libertad de expresión puede ser limitada por leyes que específicamente lo prevean y sean necesarias: “a) Para el respeto de los derechos o la reputación de los demás; o b) Para la protección de la seguridad nacional o el orden público o para proteger la salud o la moral públicas”.

En ese sentido, cabe destacar que tales parámetros requieren un análisis circunstanciado  en cada caso concreto pero, en líneas generales, debe resaltarse que no existe una ley específica que regule la protesta estudiantil. En segundo lugar, entendemos que las tomas de establecimientos educativos como forma de protesta estudiantil no ponen en riesgo la seguridad nacional o el orden público, pues se desarrollan en un ámbito acotado. Por tanto, mediante su criminalización no se estaría protegiendo la salud ni la moral públicas, sino que se hace evidente la finalidad principalmente represiva. Sobre el respeto de los derechos de los demás, cabe señalar que, a raíz de esa clase de conflictos, diversos sectores de la opinión pública plantearon que la “toma” como forma de protesta estudiantil afectaba el derecho a la educación de los y las jóvenes. En principio, entendemos que, más allá de una visión institucional o individual del derecho a enseñar y aprender, se concibe actualmente  el derecho a la educación como un derecho social.

Además, tal como sostuvo el Plenario del CDNNyA en su Recomendación Nº 2/2018, no existe una confrontación entre ambos derechos, toda vez que –tal como surge de la Observación General N° 20- el ejercicio de la libertad de expresión y de reunión constituye en sí mismo un proceso de formación integral de los y las estudiantes^[19]. “Aun desconociendo tal proceso de aprendizaje, debemos recordar que pretender dar primacía a un derecho constitucional sobre otro de igual jerarquía resulta una falacia, por el contrario es necesario un análisis que permita armonizar ambos derechos que han sido reconocidos por la constitución nacional, habilitando una práctica institucional respetuosa de ambos (Fallos 312:496)”^[20].

Tal como ha sido afirmado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: “el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente el nervio principal del sistema democrático” (2005: Capítulo V, párrafo 93).

En definitiva, cuando las tomas de las escuelas responden a una decisión democráticamente adoptada por los órganos instituidos para representar la voz de las y los estudiantes (Centros de estudiantes), los y las adultos responsables deben encausar los reclamos a través de instancias de diálogo, lo que permitirá armonizar los derechos en posible conflicto (protesta y educación) y enriquecer el desarrollo y la autonomía de los NNyA con el aprendizaje de un proceso de gestión de intereses político y  social democrático y participativo.

3. El derecho de protesta y el derecho a ser oídos.

Hasta aquí hemos afirmado que los y las estudiantes tienen derecho a manifestarse, a asociarse y a protestar ante las autoridades, y que los Centros de Estudiantes son la herramienta a tal efecto. Recordemos que los Centros de Estudiantes son la institución reconocida por la Ciudad (ley 137) como representante de la comunidad de los y las estudiantes de los establecimientos educativos.

Debemos destacar que de conformidad con el artículo 12 de la Convención de los Derechos del Niño, el Estado argentino debe garantizar que el niño “que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño”.

Mucho se ha escrito en relación con el derecho a ser oídos de los NNyA, resulta fundamental considerar la Observación General Nº 12, que se pronuncia sobre este derecho, e indica que existe una distinción entre “el derecho a ser escuchado de cada niño individualmente y el derecho a ser escuchado aplicable a un grupo de niños (por ejemplo, los alumnos de una clase, los niños de un barrio o de un país, los niños con discapacidades o las niñas). La distinción es pertinente porque la Convención estipula que los Estados partes deben garantizar el derecho del niño a ser escuchado en función de la edad y madurez del niño (…). 10. Las condiciones de edad y madurez pueden evaluarse cuando se escuche a un niño individualmente y también cuando un grupo de niños decida expresar sus opiniones. La tarea de evaluar la edad y la madurez de un niño se ve facilitada cuando el grupo de que se trate forma parte de una estructura duradera, como una familia, una clase escolar o el conjunto de los residentes de un barrio en particular”^[21].

Así las cosas, retomando la Observación General N° 20, los Estados “deben adoptar medidas para garantizar el derecho de los adolescentes a expresar sus opiniones sobre todas las cuestiones que los afecten, en función de su edad y madurez, y velar por que estas se tengan debidamente en cuenta, por ejemplo, en decisiones relativas a su educación, salud, sexualidad, vida familiar y a los procedimientos judiciales y administrativos. Los Estados deben asegurarse de que los adolescentes participen en la elaboración, aplicación y supervisión de todas las leyes, políticas, servicios y programas pertinentes que afecten su vida, en la escuela y en los ámbitos comunitario, local, nacional e internacional. Los medios en línea ofrecen numerosas oportunidades nuevas para intensificar y ampliar la participación de los adolescentes.” (Párrafo 23, el resaltado es propio).

En ese sentido, cobra especial virtualidad lo afirmado por Zaffaroni (2010) en cuanto a que “los ciudadanos tampoco pretenden optar por caminos no institucionales para obtener los derechos que reclaman, sino que eligen éstos sólo para habilitar el funcionamiento institucional, es decir, que en definitiva reclaman que las instituciones operen conforme a sus fines manifiestos” (2010: 2. Resaltado propio).

En esta perspectiva, recordamos lo afirmado en la Observación General N° 20 en cuanto a que:

“24. El Comité destaca la importancia de la participación como un instrumento de compromiso político y civil mediante el cual los adolescentes puedan negociar y promover que se hagan efectivos sus derechos, y hacer que los Estados rindan cuentas. Los Estados deben adoptar políticas encaminadas a aumentar las oportunidades de participación política, que es fundamental para el desarrollo de una ciudadanía activa. Los adolescentes pueden establecer contactos con sus pares, participar en procesos políticos y aumentar su sentido de capacidad de acción para tomar decisiones y opciones bien fundadas y, por tanto, deben recibir apoyo para formar organizaciones mediante las que puedan participar en diversos medios, como los medios de comunicación digitales. Si los Estados deciden fijar la edad mínima para votar por debajo de los 18 años, deben invertir en medidas que ayuden a los adolescentes a comprender, reconocer y cumplir su función como ciudadanos activos, entre otras formas, impartiendo formación cívica y sobre los derechos humanos, e identificando y abordando los obstáculos que dificultan su compromiso y participación.”

En definitiva, los y las estudiantes no sólo tienen el derecho a manifestarse, sino que, además, las autoridades involucradas deben atender al contenido de esa protesta, en atención y efectiva vigencia del derecho a ser oídos. Derecho que, asimismo, reconoce el deber de los Estados de escuchar a los y las adolescentes en todo cuanto los afecte directamente, como son las reformas educativas.

En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha entendido que las tomas de escuelas son formas legítimas de protesta social señalando que: “147. En el caso de las tomas y ocupaciones de escuelas como una forma por la que los estudiantes hacen conocer a las autoridades estatales sus críticas, demandas y reivindicaciones. La Comisión ha destacado que las ocupaciones de escuela constituyen formas legítimas de ejercicio del derecho a la protesta social, particularmente en contextos en los que los niños, niñas y adolescentes no disponen de otros canales para hacer conocer sus reclamos respecto de las políticas que los afectan220. 0 Cfr. audiencia temática “Brasil: Protestas estudiantiles en Sao Paulo”, 157º Periodo de Sesiones (abril de 2016).  ^[22]

4. A modo de reflexión final

La experiencia de las tomas de escuelas vividas durante 2017 y 2018 nos recuerda el deber del Estado de garantizar el derecho a ser oídos de los niños, niñas y adolescentes, que, en el caso de los y las adolescentes en el ámbito escolar, debe efectivizarse a través del rol de los Centros de Estudiantes. El Estado, las familias y la sociedad en general (como principales responsables de la protección integral de los derechos de los NNyA, cfr. arts. 5, 6 y 7, ley 26.061 y art. 6, ley 114) deben alentar todas aquellas acciones que impliquen prácticas democráticas de libre expresión y asociación, para lo cual, deben darse suficiente entidad a las opiniones de los y las adolescentes. De tal modo, si los adultos tienen especial preocupación por evitar las medidas de protesta estudiantil, entonces deben adoptarse decisiones que no subestimen a los y las adolescentes, abriendo y posibilitando diversas instancias de diálogo e intercambio democrático.

Como última enseñanza en torno a la cuestión, nos parece importante citar la Recomendación Nº 12/2017 del Plenario del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del GCBA, en la que se afirma que “la política criminalizadora de estos conflictos, no sólo no resuelve la afectación del derecho mencionado, sino que la profundiza. La respuesta punitiva, por definición, obtura el ejercicio de tal derecho”^[23]. A la vez que estigmatiza a los y las adolescentes comprometidos con la práctica de la democracia deliberativa, como, así también, a sus padres y madres. Criminalizar la protesta estudiantil es la última respuesta que debe darse. El aprendizaje que debiera quedar es que, en un estado de derecho, la única respuesta posible es la apertura de canales de diálogo reales y participativos, con una escucha activa a los y las adolescentes, no sólo porque ellos lo reclaman, sino porque es un derecho reconocido por la Convención de los Derechos del Niño y nuestra Constitución Nacional.

Bibliografía:

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Batallán, Graciela y Campanini, Silvana La participación política de niñ@s y jóvenes-adolescentes. Contribución al debate sobre la democratización de la escuela en Cuadernos de Antropología Social Nº 28, pp. 85–106, 2008 © FFyL – UBA – ISSN: 0327-3776 y en http://www.comisionporlamemoria.org/static/prensa/jovenesymemoria/bibliografia_web/ejes/juveniles_batallan.pdf

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Benente, Mauro (2015). Criminalización y regulación de la protesta social, En Lecciones y Ensayos Nro. 95, pp. 19-44.

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Gargarella, Roberto (2016). “Democracia todo a lo largo Democracia, derecho penal y protestas sociales”, en Gargarella, R. “Castigar al prójimo: Por una refundación democrática del derecho penal”. Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A., Buenos Aires.

Macedo Gonzales, Jesús Efrain “Derechos Políticos de los Niños y adolescentes en América Latina” revista de Derecho Nº 50 Barranquilla 2018 ISSN 0121-8697 y ISSN 2145-9355 (digital on line)

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Zaffaroni, E. (2010), Derecho penal y protesta social. En Bertoni, E. (comp.), ¿Es legítima la criminalización de la protesta social? Derecho Penal y libertad de expresión en América Latina (pp 1-15). Voros S.A., Buenos Aires.

 “Protesta y Derechos Humanos” 2019 Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos  OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.22/19 Septiembre 2019 Original: Español http://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

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[1] El presente artículo ha sido publicado en elDial.com del día 14/4/2020 (Citar: elDial.com – DC29B3).

^[2] “Protesta Social y Derechos Humanos Estandáres internacionales y nacionales”. ACNUDH e INDH, 2015, visible al 28 de mayo de 2019 en  http://acnudh.org/wp-content/uploads/2015/04/PROTESTA-SOCIAL.pdf

^[3] Batallán, Graciela y Campanini, Silvana, “La participación política de niñ@s y jóvenes-adolescentes. Contribución al debate sobre la democratización de la escuela”, Cuadernos de Antropología Social Nº 28, pp. 85–106, 2008 © FFyL – UBA – ISSN: 0327-3776, visible al 28 de mayo de 2019 en http://www.comisionporlamemoria.org/static/prensa/jovenesymemoria/bibliografia_web/ejes/juveniles_batallan.pdf

^[4] Macedo Gonzales, Jesús Efrain “derechos Polìticos de los niños y adolescentes en Amèrica Latina” Revista de derecho Nº50 de Barranquilla,2018 ISSN:2145-9355 (on line).

^[5] Código Electoral Nacional art 1 (Artículo sustituido por art. 3° de la Ley N° 26.774 B.O. 02/11/2012).

^[6] http://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201709/34241-toma-de-escuelas-el-gobierno-porteno-ordena-a-los-directores-que-acudan-a-las-comisarias.html,

https://www.laizquierdadiario.com/Un-manual-de-operaciones-antitoma-de-escuelas, http://www.lanacion.com.ar/2062310-crece-la-polemica-por-el-instructivo-para-actuar-durante-la-toma-de-escuelas-en-la-ciudad-de-buenos-aires

^[7] Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Trobutario N° 4, Expte. 32226/0 caratulado “RUANOVA, Gonzalo Roberto y otros c. GCBA s/ impugnación de actos administrativos, sentencia del 27/09/12.

^[8] Recomendación Nº 12/2017 sobre Derechos de los/las Niños/as y Adolescentes en el marco de reclamos y/o protestas estudiantiles. https://www.buenosaires.gob.ar/cdnnya/plenario

Haz clic para acceder a recomend_12.2017__minist_educac.pdf

^[9] Recomendación Nº 2/2018 sobre el protocolo del Ministerio de Educación frente a formas de manifestación estudiantil que supongan permanencia en el establecimiento escolar. https://www.buenosaires.gob.ar/cdnnya/plenario

Haz clic para acceder a recomendacion_2.2018.pdf

^[10] Expte 26685/2017/0  “Asesoría Tutelar 1 c/ GCABA y otros s/ amparo conexo con Expte A26685-2017/0 Heredia Maria Fernanda c/GCABA s/amparo”

^[11] CAPCyF, Sala I, Otros procesos incidentales en autos “REILLY LOPEZ, Paula Elizabeth y otros s/ inf. art. 58 CC”, CUIJ INC J-01-00011664-1/2019-1, 28/10/19.

^[12] El derecho a la manifestación pacífica en http://www.civilisac.org/civilis/wp-content/uploads/El-derecho-a-la-manifestaci%C3%B3n-pac%C3%ADfica.pdf

^[13] “Libertad de asociación 44. Los adolescentes desean y necesitan compartir cada vez más tiempo con sus pares. Los beneficios derivados de ello trascienden la esfera social y contribuyen a fomentar competencias esenciales para lograr relaciones exitosas y empleo y para participar en la vida comunitaria, además de fortalecer, entre otras cosas, la alfabetización emocional, el sentido de pertenencia y habilidades como la resolución de conflictos y un sentido reforzado de la confianza y la intimidad. La asociación con los pares es un elemento fundamental para el desarrollo de los adolescentes cuyo valor debería reconocerse en la escuela y en el entorno de aprendizaje, en las actividades recreativas y culturales, y en los contextos en que se desarrolla el compromiso social, cívico, religioso y político.

^[14] “45 Los Estados deben asegurarse de que, con sujeción a las restricciones enunciadas en el artículo 15, párrafo 2, de la Convención, se respete cabalmente el derecho de los adolescentes a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar todo tipo de reuniones pacífica, entre otros medios proporcionando espacios seguros tanto a las niñas como a los niños. Debe darse reconocimiento jurídico al derecho de los adolescentes a constituir sus propias asociaciones, clubes, organizaciones, parlamentos y foros dentro y fuera de la escuela, a formar redes en línea, a afiliarse a partidos políticos y a afiliarse o constituir sus propios sindicatos. También deben adoptarse medidas para proteger a los adolescentes defensores de los derechos humanos, en particular a las niñas, ya que ellas suelen enfrentarse a amenazas y actos de violencia que están motivados por el género”.

^[15] “Los centros de estudiantes tendrán como principios generales (…) b) Afianzar el derecho de todos los estudiantes a la libre expresión de sus ideas dentro del pluralismo que garantizan la Constitución Nacional y las leyes;(…) d) Contribuir al cumplimiento de las garantías vinculadas al derecho de aprender y al reconocimiento de la educación como bien público y derecho social;(…) h) Gestionar ante las autoridades las demandas y necesidades de sus representados…”

^[16] Ver ley 114 art 29 inc.  i)derecho a la organización y participación  de entidades estudiantiles

^[17] “a. Hacer posible la participación estudiantil en cuestiones que sean de su preocupación. b. Contribuir al desarrollo de una cultura política pluralista donde el debate de las cuestiones de la esfera pública esté directamente relacionada con la búsqueda de consenso y la armonización de las diferencias a través de la discusión y deliberación. c. Apelar a la responsabilidad de los alumnos y a sus capacidades para darse sus propias formas de representación. d. Desterrar todo hábito de aislamiento, discriminación y comodidad delegativa, fomentando la participación protagónica de los alumnos en pos de la consecución de los ideales libertarios, de igualdad, de solidaridad y de justicia. e. Familiarizar a los jóvenes con los principios del republicanismo cívico, la democracia constitucional y las formas de asociacionismo. f. Comprometer al conjunto de la comunidad educativa en la discusión de los temas que le conciernen y de aquellos que hacen a la sociedad en su conjunto.”

^[18] CELS (2017), Benente (2015), Gargarella (2016), Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2005), Bertoni, E. (2010), entre otros.

^[19] En diversos colegios, durante las tomas los y las estudiantes realizaron talleres, refacciones y mejoras edilicias. Se puede citar el ejemplo de la Escuela Técnica Fader:

https://www.infobae.com/tendencias/2017/09/29/la-otra-cara-de-la-toma-los-estudiantes-que-eligieron-protestar-mejorando-su-escuela/ https://www.minutouno.com/notas/3042046-ejemplar-asi-quedo-un-colegio-porteno-las-tomas-contra-la-reforma https://www.clarin.com/sociedad/lado-tomas-alumnos-colegio-aprovecharon-ocupacion-hacer-arreglos_0_HJYnIjKib.html

^[20] Recomendación Nº 2/2018 sobre el protocolo del Ministerio de Educación frente a formas de manifestación estudiantil que supongan permanencia en el establecimiento escolar. https://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/recomendacion_2.2018.pdf

^[21] Comité de Derechos del niño, Observación General Nº 12, párrafos 9 y 10 recogido también en el informe de 2017 de la Relatoría de NNyA de la Comisión Interamericana

^[22] Informe “Protesta y Derechos Humanos” 2019 Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos  OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.22/19 Septiembre 2019 Original: Español http://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

^[23] Recomendación Nº 12/2017 sobre Derechos de los/las Niños/as y Adolescentes en el marco de reclamos y/o protestas estudiantiles. https://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/recomend_12.2017__minist_educac.pdf

AUTORES/AS: María Laura Barral. Licenciada en Trabajo Social (UNC). Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales (FSOC-UBA). Funcionaria jubilada del Ministerio Público de la Defensa CABA / Lic. Gabriel Suban. Jefe del Departamento de Estudios y Trabajos de Campo, Dirección de Investigaciones de la Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA.^[2]

Introducción

La Ciudad de Buenos Aires, el distrito más rico del país, cuenta con un sistema educativo  extendido y sólido, con altos niveles de escolarización.

Sin embargo, al igual que en otros derechos económicos, sociales y culturales, el acceso a la educación en términos de cobertura y calidad es muy desigual entre sectores sociales y zonas geográficas, y ha sufrido un progresivo deterioro en los últimos años.

En el presente artículo se abordarán algunas de las principales características y problemas de la educación en la CABA partiendo de la constatación de dicha desigualdad, que se expresa tanto en el acceso como en la permanencia dentro del sistema,  y en la progresiva y persistente  privatización de la oferta educativa.

Los aspectos presupuestarios, que ponen en evidencia una marcada regresividad y la escasa prioridad asignada a la educación pública, en particular en la inversión en infraestructura escolar, tienen consecuencias en las dificultades de acceso de miles de niños y niñas al sistema educativo.  

Todo ello, como se desarrollará en adelante, son aspectos de la política pública  que contribuyen a la consolidación de las desigualdades del sistema educativo porteño y se constituyen en claros apartamientos de las obligaciones constitucionales y legales que establecen el derecho a una educación universal de calidad (art. 23 CCBA).

1. Desigualdad territorial

Todos los indicadores sociales presentan sus peores valores en la zona sur de la Ciudad: pobreza, desempleo, nivel de ingresos, déficit habitacional, salud, etc.^[3] Por ello no resulta sorprendente que sea en las comunas del sur donde se concentra la deuda de derechos incumplidos en el acceso a la educación, aspectos que posicionan a esos grupos sociales en peor situación respecto de la de otras zonas de la Ciudad.

En la Ciudad de Buenos Aires el 78% de las personas de más de 25 años tienen al menos el nivel secundario completo. Entre ellas, casi el 40% completó el nivel superior (incluye terciario/superior no universitario y universitario). El 8,8% de la población adulta alcanzó como nivel máximo de estudio la escuela primaria, mientras que el 10,4% no logró terminar la secundaria.

Sin embargo, si se analizan estos valores por comunas, se verifican grandes diferencias territoriales: en la Comuna 8 (Lugano, Riachuelo y Soldati) el 48,7% de la población mayor de 25 años no terminó el secundario y en la Comuna 4 (Barracas, Boca, Pompeya y Parque Patricios) el 41,3% se encuentra en la misma condición. En contraste, en las Comunas 14 (Palermo) y 13 (Belgrano) sólo el 8,9%y el 7,7% respectivamente de la población mayor de 25 años no completó el nivel secundario. La diferencia entre la Comuna 8 y la Comuna 13 es de 41 puntos^[4].

El promedio de años de escolarización también es un indicador de  desigualdad. Para el total de la población de la CABA dicho promedio es de 13,4 años; mientras que las Comunas 4 y 8 es de 11,2 y 10,4 años respectivamente. Las Comunas 13 y 14 presentan 15,1 y 15,2 años de escolarización en promedio respectivamente. Es decir, casi cinco años de diferencia entre las comunas más pudientes y las menos favorecidas^[5].

Si la comparación se realiza por zonas, se aprecia en toda su magnitud la segregación territorial: entre las comunas del norte y del sur hay una diferencia de 27 puntos.

Cuadro N° 1
Distribución porcentual de la población de 25 años y más por máximo nivel de instrucción alcanzado por zonas de la CABA. Año 2018

Zona	Hasta secundario incompleto	Secundario completo y mas
Total	21,8	78,2
Norte	9,13	90,87
Centro	19,26	80,74
Sur	35,8	64,2

Las comunas 2, 13 y 14 conforman la zona norte. La 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12 y 15 constituyen la zona centro de la CABA y las comunas 4, 8, 9, y 10 integran la zona sur

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

La tasa de analfabetismo es muy baja en la CABA, 0,49%. Aquí también, las Comunas que presentan tasas superiores al promedio son las del sur, y aquellas donde se ubican los grandes asentamientos informales. Dicho índice ha permanecido prácticamente inalterado en los últimos censos nacionales, lo que demuestra las características estructurales del fenómeno: en 2010, habitaban la Ciudad 12.403 analfabetos, de los cuales 5.696 (45% del total) habitaban en las comunas 1, 4, 7 y 8.

En definitiva, la condición de alfabetismo, el nivel de enseñanza alcanzado y los años de escolarización están relacionados con otros déficits que se acumulan y se potencian: índices de pobreza, acceso a la salud, a la vivienda y a la seguridad. Así, como al igual para los otros DESC, la segregación geográfica entre el sur y el norte de la Ciudad y la desigualdad social son evidentes en el aspecto educativo.

2. Educación pública y privada: dinámicas diferenciales

El sistema educativo de la CABA es de características mixtas (público-privado), tanto por la matrícula como por la cantidad de establecimientos. El crecimiento constante del sector educativo de gestión privada es consecuencia de un conjunto de factores, entre los que han influido las políticas públicas de incentivo al sector principalmente a través del sistema de subsidios estatales a las escuelas privadas.

Como resultado de esta política sostenida y profundizada a través de décadas, en la Ciudad la matrícula total privada alcanza el 51,20% (307.467 alumnos) y la pública el 48,80% (293.024 alumnos) para lamodalidad común en el año 2018.^[6]

Si consideramos por niveles, la matrícula pública en el nivel primario alcanza el 51,5%, mientras que en el secundario es de 47,7% y en el inicial, donde está el mayor desequilibrio, es de 44,2%.

Estas proporciones no son homogéneas: en las comunas 4 y 8 la escuela pública contiene a casi 7 de cada 10 alumnos de los tres niveles mientras que las del norte sólo a 3 de cada 10. Las comunas del sur son las que más necesitan de la oferta de vacantes del sistema público, ya que las familias que allí residen no cuentan con los recursos para pagar los establecimientos privados.

Cuadro N°2 – Matrícula en la CABA. Modalidad común. Sector público y privado – Distribución por comunas – Año 2018

Comuna	Nivel Inicial	Nivel Primario	Nivel Secundario	Total Educación Común
Publico	Privado	Total	%Publico	Publico	Privado	Total	%Publico	Publico	Privado	Total	%Publico	Publico	Privado	Total	%Publico
TOTAL	55.350	69.952	125.302	44,17%	147.164	138.333	285.497	51,55%	90.510	99.182	189.692	47,71%	293.024	307.467	600.491	48,80%
1º	4.118	4.128	8.246	49,94%	9.456	7.831	17.287	54,70%	8.520	7.168	15.688	54,31%	22.094	19.127	41.221	53,60%
2º	1.220	3.820	5.040	24,21%	3.372	6.580	9.952	33,88%	2.799	3.771	6.570	42,60%	7.391	14.171	21.562	34,28%
3º	2.961	4.019	6.980	42,42%	9.638	8.602	18.240	52,84%	8.579	5.950	14.529	59,05%	21.178	18.571	39.749	53,28%
4º	7.419	3.513	10.932	67,86%	19.188	7.890	27.078	70,86%	10.175	4.948	15.123	67,28%	36.782	16.351	53.133	69,23%
5º	2.974	3.350	6.324	47,03%	6.433	7.540	13.973	46,04%	4.877	8.040	12.917	37,76%	14.284	18.930	33.214	43,01%
6º	2.772	4.293	7.065	39,24%	6.458	9.044	15.502	41,66%	6.544	6.399	12.943	50,56%	15.774	19.736	35.510	44,42%
7º	3.776	4.345	8.121	46,50%	11.181	9.049	20.230	55,27%	5.913	5.279	11.192	52,83%	20.870	18.673	39.543	52,78%
8º	9.116	3.575	12.691	71,83%	19.117	8.361	27.478	69,57%	8.147	5.416	13.563	60,07%	36.380	17.352	53.732	67,71%
9º	2.830	5.012	7.842	36,09%	12.138	10.513	22.651	53,59%	7.132	8.161	15.293	46,64%	22.100	23.686	45.786	48,27%
10º	3.484	3.578	7.062	49,33%	10.318	7.729	18.047	57,17%	5.929	6.172	12.101	49,00%	19.731	17.479	37.210	53,03%
11º	2.979	4.975	7.954	37,45%	9.757	10.067	19.824	49,22%	4.351	7.048	11.399	38,17%	17.087	22.090	39.177	43,61%
12º	3.759	5.957	9.716	38,69%	9.247	10.322	19.569	47,25%	4.152	7.261	11.413	36,38%	17.158	23.540	40.698	42,16%
13º	2.576	9.119	11.695	22,03%	6.351	17.387	23.738	26,75%	5.837	13.343	19.180	30,43%	14.764	39.849	54.613	27,03%
14º	3.163	6.818	9.981	31,69%	7.149	11.442	18.591	38,45%	4.103	6.630	10.733	38,23%	14.415	24.890	39.305	36,67%
15º	2.203	3.450	5.653	38,97%	7.361	5.976	13.337	55,19%	3.452	3.596	7.048	48,98%	13.016	13.022	26.038	49,99%

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.         

Entre los años 2007 y 2018 la matrícula del nivel inicial se incrementó en un 19,22%, la del nivel primario en un 7,08% y la del secundario en un 2,29%. Sin embargo se observa un comportamiento bien diferente entre el sector público y privado: considerando los tres niveles, el sector público prácticamente no ha incrementado su matrícula (0,54%) mientras que el sector privado lo ha hecho en un 15,71%. Desagregando por niveles, el sector público muestra un descenso del 6,78% en el secundario y 0,83% en el primario y un crecimiento del 20,44% en el inicial; en tanto el sector privado muestra un incremento de 18,28% en el inicial, 17,01% en el primario y 12,25% en el secundario. En síntesis, el sector público de la educación común incrementó su matrícula entre el 2007 y el 2018 en 1.571 vacantes (9.394 en el nivel inicial, pero disminuyó 1.237 en el nivel primario, y 6.586 en el nivel secundario). El sector privado aumentó en 41.746.

Cuadro N°3
Variación de la Matrícula en la CABA. Modalidad común – Años 2007 – 2018

Sector	Nivel	2007/2018
Total	Inicial	19,22%
Primario	7,08%
Secundario	2,29%
Total	7,77%
Publico	Inicial	20,44%
Primario	-0,83%
Secundario	-6,78%
Total	0,54%
Privado	Inicial	18,28%
Primario	17,01%
Secundario	12,25%
Total	15,71%

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

En lo que se refiere al número de establecimientos de la modalidad común casi el 60% son de gestión privada,^[7] 66% de los del nivel inicial.

Las comunas 4 y 8 son las que concentran el 23% de los establecimientos públicos de la CABA y superan el 50% de la oferta educativa dentro de sus respectivas comunas (57,63% y 63,43%). La comuna que menos oferta pública posee es la 13 (Belgrano, Colegiales y Núñez) donde representa el 21,72% de los establecimientos de los tres niveles (17,14% del inicial, 30,67% del primario y 15,09% del secundario).

El dato más notable con relación a los establecimientos del sector público es que entre el año 2016 y el 2018 se sumaron solo seis establecimientos en el nivel inicial, y ninguno en los niveles primario y secundario.

3. Insuficiente oferta educativa pública

La insuficiente oferta educativa pública se refleja en el recurrente problema de vacantes no cubiertas^[8]. En 2016 faltaron 10.665 vacantes en el nivel inicial, 439 en el nivel primario y 328 en el secundario. En 2017 las vacantes no cubiertas fueron 10.480 en el nivel inicial, 872 en el nivel primario y 606 en el secundario, 11.958 en total (no se cuenta con información por zona ni comuna). En nivel inicial es el más afectado por este déficit.

No ha sido posible acceder a los datos oficiales correspondientes vacantes no cubiertas en 2018 y 2019, a pesar de los reiterados pedidos de información remitidos al Ministerio de Educación.

La Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el colectivo de padres “Vacantes para todos en las escuelas públicas”, coincidieron en señalar que la cifra de niños y niñas sin lugar en las aulas porteñas oscilaría actualmente entre los 10 mil y 12 mil.^[9]

Dada la dificultad para acceder a información oficial en esta temática, la titular del Juzgado CAyT N° 4 de la CABA, Dra. Elena Liberatori dispuso el 1° de noviembre de 2018 ^[10] “se ordene al GCBA que informe: A) la cantidad de vacantes ofertadas en la Ciudad para las escuelas públicas de gestión estatal para los niveles primario y secundario. B) la cantidad total de los alumnos de nivel primario y secundario que han solicitado vacantes para el ciclo lectivo de 2017. C) la cantidad de alumnos de dichos niveles que pese a estar debidamente inscriptos, no les fue asignada una vacante para el ciclo lectivo 2017 y se encuentran en lista de espera. D) detalle la cantidad de alumnos asignados en cada aula. Todo ello detallado por Distrito Escolar”.

En el marco de dicha causa, la Jueza dictó sentencia 16 de julio de 2019, dando por probada la falta de vacantes a nivel primario y secundario en los Distritos Escolares N°1 (Retiro, Recoleta, Palermo, Balvanera, San Nicolás, Puerto Madero), N°5 (Barracas, Parque Patricios, Constitución, Nueva Pompeya), N° 13 ( Villa Luro, Velez Sarsfield, Parque Avellaneda, Lugano, Mataderos, Liniers), N°19 (Villa Soldati, Flores, Parque Chacabuco, Nueva Pompeya), N°20 (Villa Lugano, Mataderos y Liniers) y el N° 21 (Lugano, Villa Riachuelo, Villa Soldati. Sostiene que “queda palmariamente demostrado que el GCBA no garantiza vacantes accesibles a la comunidad educativa, en los términos reglamentarios, en lo que hace a la cercanía de los centros de vida de les niñes y adolescentes, generando una distribución inequitativa de oferta de escuelas de gestión pública para los niveles primarios y medios, que claramente implican un trato discriminatorio hacia los estudiantes que viven en los distritos más postergados. Viola con ello el derecho constitucional a la Educación.”^[11]

4. Principales problemas según nivel de enseñanza
   • Nivel Inicial

Al año 2018, la cantidad de niños y niñas escolarizados en el nivel inicial de la modalidad común era de 125.302 (55.350 en el sector público) sobre un total potencial estimado de 246.094 (es decir poco más del 50%).

Cuadro Nº 4
Cantidad y Porcentaje de escolarización del nivel inicial. Año 2018

Total CABA	Edad	Total
0-2	3	4	5
Población estimada	124.214	40.766	40.604	40.510	246.094
Escolarizados	19.882	28.463	37.162	39.795	125.302
Escolarizados %	16,01%	69,82%	91,52%	98,24%	50,92%
Sector publico	8.195	10.830	17.114	19.211	55.350
Sector publico %	41,22%	38,05%	46,05%	48,27%	44,17%
Sector privado	11.687	17.633	20.048	20.584	69.952
Sector privado %	58,78%	61,95%	53,95%	51,73%	55,83%

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación e Innovación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Como es posible observar en el cuadro N° 4 el mayor déficit se concentra en las edades más tempranas: el porcentaje de escolarizados en el grupo de 45 días a dos años es del 16%, en el grupo de 3 años es del 69,82%, en el de 4 años es del 91,52% y en el de 5 años del 98,24%. El porcentaje de alumnos inscriptos en establecimientos privados en la franja 0-3 años es el más elevado. Existe entonces una demanda potencial no cubierta que puede estimarse en  104.000 vacantes entre los 45 días y los 2 años, 12.300 de 3 años, 3.400 de 4 años y 715 de 5 años. ^[12]

Cuadro N° 5
Modalidad común. Nivel inicial. Porcentaje de matrícula pública por edad de la sala por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018

Comuna	Total	Edad de la sala
Lactante	Deambulador	2 años	3 años	4 años	5 años
TOTAL	44,17%	82,52%	57,28%	33,85%	38,05%	46,05%	48,27%
1º	49,94%	85,99%	67,00%	48,77%	41,35%	50,08%	51,90%
2º	24,21%	100,00%	63,19%	21,98%	18,61%	22,10%	23,90%
3º	42,42%	59,18%	58,05%	23,61%	33,63%	46,49%	47,42%
4º	67,86%	92,83%	89,76%	69,25%	62,36%	65,67%	69,22%
5º	47,03%	76,54%	50,92%	51,63%	43,51%	46,56%	47,03%
6º	39,24%	68,18%	59,09%	41,41%	35,39%	39,18%	39,71%
7º	46,50%	86,52%	54,19%	32,08%	37,18%	51,18%	50,89%
8º	71,83%	97,24%	87,25%	72,93%	68,01%	71,86%	72,04%
9º	36,09%	84,21%	81,93%	12,79%	21,14%	40,69%	44,66%
10º	49,33%	92,86%	75,73%	42,78%	43,07%	52,69%	51,17%
11º	37,45%	66,67%	34,48%	18,56%	35,49%	39,66%	44,55%
12º	38,69%	59,35%	34,20%	31,09%	37,22%	40,39%	42,06%
13º	22,03%	73,39%	31,56%	18,30%	19,64%	21,15%	24,35%
14º	31,69%	88,78%	47,20%	28,07%	26,58%	31,59%	34,74%
15º	38,97%	78,72%	29,95%	19,27%	30,30%	45,21%	46,97%

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

El 44% de la matrícula de niños y niñas de 45 días a 5 años concurre a jardines de infantes, lo hacen a establecimientos estatales: el 82,52% de los lactantes, 57,28% de los deambuladores, y 33,85% de los de 2 años. En el caso de las comunas 4 y 8 la matrícula pública representa el 67,86% y 71,83% respectivamente. Es en estas dos comunas donde se concentra el 30% de la matrícula pública total. Como contraste, en las comunas 13 y 2 la matrícula pública representa el 22% y 24% y entre ambas apenas el 7% de la matrícula pública total. Es en este nivel donde la oferta pública es más deficitaria, principalmente en las salas de niños entre los 45 días y los tres años, y concentra el 88% de las vacantes no cubiertas.

Cuadro Nº 6
Vacantes no cubiertas. Nivel Inicial – CABA 2013-2019

Distrito Escolar	2013	2015	2016	2017	2018	2019
1	663	536	594	1166	1120	971
2	331	359	489	698	838	726
3	251	163	246	328	339	278
4	463	271	321	636	641	478
5	819	428	365	745	679	489
6	482	458	603	854	882	700
7	223	168	348	560	543	545
8	358	199	157	373	342	296
9	291	203	372	928	1001	837
10	165	335	435	645	721	669
11	197	140	136	293	194	187
12	154	148	176	287	289	298
13	257	106	144	344	225	238
14	111	140	146	257	337	323
15	215	232	374	436	434	407
16	0	172	256	364	388	342
17	42	142	248	335	382	357
18	191	160	163	191	293	305
19	501	180	283	438	275	148
20	363	105	189	372	303	231
21	690	164	107	303	425	295
Total	6767	4809	6152	10553	10651	9120

Fuente: Información sistematizada por ACIJ en base a datos por el GCBA en el marco Expte. N° 36966/0^[13].

En el marco de esta realidad incontrastable, el gobierno de la CABA ha optado por una triple estrategia: por un lado, cerrar lactarios, salas de deambuladores, y salas de dos años para reforzar la matrícula de las salas de 3, 4 y 5 años^[14], disminuir las horas de escolarización pasando de doble jornada a jornada extendida o simple en jardines maternales públicos y, cubrir la demanda en sectores vulnerables con la implementación del Programa Centros de Primera Infancia (CPI) por fuera del sistema educativo en la órbita del Ministerio de Acción Social^[15]. 

Los CPI brindan diferentes prestaciones y servicios, en jornada completa de 8 horas, a lo largo de las cuales los niños/as se encuentran distribuidos en diferentes salas por edades. La gestión de los CPI se hace en forma asociada entre el GCABA y organizaciones sociales o comunitarias. El Gobierno asume la responsabilidad de proporcionar recursos para la ejecución del proyecto y supervisar las actividades desempeñadas en cada CPI. Cada organización social, por su parte, se hace cargo de la implementación. Es decir que se trata de una tercerización de instituciones de cuidado destinadas a niños y niñas  pobres.

A comienzos de 2019 se atendía bajo esta modalidad a 11.002 niños y niñas^[16] desde los 45 días a los 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social,^[17] a través de 74 Centros en todo el territorio de la Ciudad. El 70% de las vacantes son de niños y niñas de la zona sur. La red de Desarrollo Infantil se complementa con 19 Centros de Desarrollo Infantil, 19 Juegotecas Barriales, Centros lúdicos, y 7 Centros de Atención Familiar. Las comunas 1, 4, 8 y 9 concentran el 68% de los CPI y el 80% de su matrícula. Cabe destacar que estos 11.000 niñas y niños se contabilizan como vacantes cubiertas del sistema educativo formal de la CABA a pesar de que no forman parte de él, como se ha dicho.

Es por ello que las organizaciones que año a año reclaman por la falta de vacantes estiman que para 2019 se deben computar alrededor de 22.000 niños y niñas fuera del sistema educativo estatal en la Ciudad, dado el cierre de salas anunciado y contabilizando los más de 11.000 niños/as que asisten a CPI.^[18]

En definitiva, el déficit de oferta de vacantes del sistema público del nivel inicial no asegura la educación estatal y gratuita a los niños y niñas desde los 45 días de edad. La implementación de un programa tercerizado de centros asistenciales a través del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat de la CABA focalizado en la población de niñas y niños vulnerables no reemplaza ni soluciona la falta de oferta educativa de este nivel educativo por parte del Ministerio de Educación e Innovación.

• b) Nivel Primario

Con relación al nivel primario, en la CABA existen 881 establecimientos educativos. De este total, 424 son de gestión privada y 457 de gestión estatal^[19]. Si bien el nivel de cobertura es el más alto a nivel nacional, la zona sur es la que muestra mayores desigualdades. Las comunas 4, 8, 9 y 10 contienen 27,8% del total de escuelas públicas (127 escuelas), y 34,3% de la matrícula pública (50.310 alumnos). Mientras que la cantidad de alumnos promedio por escuela en la CABA es de 321, en estas comunas es de 396. La situación más crítica es la de la comuna 8 con 574 alumnos por escuela, situación de hacinamiento que expone el déficit de infraestructura. En contraposición, las comunas de la zona norte (comunas 2, 13, 14 y 15) contienen el 19% de las escuelas públicas (88 escuelas) y un poco más del 16% de la matrícula (23.914). El promedio de alumnos por escuela es de 272. En la comuna 15 hay 220 alumnos por escuela (la relación más baja de la CABA).

El 70% de las vacantes no cubiertas en el nivel primario corresponde a las comunas 1, 4, 8 y 9^[20]. Dicha demanda no cubierta obliga a alumnos/as de esa zona a desplazarse a escuelas de otros distritos de la Ciudad en micros provistos por el Gobierno de la Ciudad. Esta situación entra en abierta contradicción con el Reglamento Escolar que establece en su capítulo VI que “Los/las niños/niñas se inscribirán en el establecimiento educativo de nivel inicial o primario más cercano a su domicilio, teniendo prioridad aquellos que se encuentren en el área de influencia del establecimiento, que se establece en diez cuadras en las cuatro direcciones.”

Los diferenciales de oferta pública estatal de establecimientos de jornada completa, indispensable para aquellos padres que trabajan y para las estrategias de mejoramiento de la calidad educativa,^[21] reproducen la desigualdad. Los Distritos Escolares 5, 13, 19, 20, y 21 presentan la matrícula más baja en establecimientos de jornada completa de toda la CABA.

Cuadro N° 7
Educación común de nivel primario, sector público
Matrícula de jornada completa según Distrito escolar – Año 2018

Distrito escolar	Estatal
Total	Jornada Completa	Porcentaje Jornada Completa/Total
Total	147.164	70.481	47,89%
1º	9.745	5.318	54,57%
2º	6.882	5.072	73,70%
3º	5.100	2.636	51,69%
4º	6.424	3.220	50,12%
5º	9.489	3.174	33,45%
6º	9.941	4.129	41,54%
7º	6.364	3.011	47,31%
8º	7.332	3.721	50,75%
9º	6.247	3.753	60,08%
10º	6.675	4.179	62,61%
11º	6.799	3.696	54,36%
12º	5.605	2.390	42,64%
13º	7.461	2.715	36,39%
14º	3.725	2.856	76,67%
15º	5.242	3.522	67,19%
16º	5.251	3.370	64,18%
17º	6.125	3.027	49,42%
18º	5.488	1.956	35,64%
19º	9.729	3.593	36,93%
20º	7.773	3.099	39,87%
21º	9.767	2.044	20,93%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Si se consideran los principales indicadores de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono), los resultados acompañan las tendencias que se reflejan más arriba. La CABA tiene un índice de repitencia del 1,73%, de sobreedad de 9,66% y de 0,10% de abandono. En el caso de la comuna 8 la repitencia es de 2,30% la más alta de la Ciudad y la sobreedad de 10,40%, muy por encima de los valores promedio.

Cuadro Nº 8
Educación común de nivel primario, sector público:
Porcentaje y número de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna- Año 2018

Comuna	Total	Repetidores	Sobreedad	Abandono
%	N	%	N	%	N
Total	147.164	1,73	2.545	9,66	14.222	0,10	146
1º	9.456	1,13	107	15,60	1.475	0,09	8
2º	3.372	1,78	60	8,10	273	0,06	2
3º	9.638	2,17	209	10,43	1.005	0,03	3
4º	19.188	1,57	301	10,40	1.995	0,17	33
5º	6.433	1,63	105	9,76	628	0,05	3
6º	6.458	1,22	79	7,14	461	0,02	1
7º	11.181	1,33	149	8,81	985	0,09	10
8º	19.117	2,30	440	10,40	1.989	0,07	13
9º	12.138	2,02	245	10,43	1.266	0,15	18
10º	10.318	1,83	189	8,64	891	0,26	27
11º	9.757	1,92	187	7,69	750	0,08	8
12º	9.247	1,57	145	7,08	655	0,03	3
13º	6.351	1,43	91	8,86	563	0,10	6
14º	7.149	1,58	113	8,76	626	0,06	4
15º	7.361	1,70	125	8,97	660	0,07	5

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2018.

En conclusión, los principales problemas del nivel primario público son la estructural segregación geográfica de la zona sur y la concentración de vacantes no cubiertas de nivel primario en los distritos escolares de esa zona de la Ciudad; la falta de inversión en infraestructura educativa pública (entre el año 2015 y 2018 no se han incorporado nuevos establecimientos de nivel primario); los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono); y el congelamiento de las vacantes en las escuelas públicas de jornada completa y su escaso desarrollo en las comunas del sur de la Ciudad.

3. Nivel Secundario

En el nivel secundario, en la CABA existen 490 establecimientos educativos. De este total, 340 son de gestión privada (69%) y 150 (31%) de gestión estatal. Sin embargo, la cantidad de alumnos del sector público es de 90.510 (47,71%) mientras que en la privado es de 99.182 (52,29%)^[22].

La mayor concentración de establecimientos públicos se encuentra en las comunas 4 y 8 -32 establecimientos, casi un 20% del total- mientras que el porcentaje de la matrícula pública en esas dos comunas es de 67,79% y 61,30% respectivamente. En contraposición, la comuna 13 cuenta solamente con 15% de los establecimientos públicos mientras que la matrícula del mismo sector es de 31,42%. Si bien este patrón repite lo observado en los niveles inicial y primario público, la mayor concentración de establecimientos y matrícula pública está en las comunas del sur, aumentando así la importancia de la presencia activa del estado. El dato más alarmante es el relacionado con los índices de vulnerabilidad educativa (repitencia, sobreedad y abandono) que si bien acompañan a la dinámica de segregación geográfica, tienen un nivel crítico general.

La insuficiencia de establecimientos educativos (de nivel primario y medio) en los barrios del sur de la Ciudad deriva en la falta de vacantes e incide en la baja calidad de los aprendizajes de los alumno/as que estudian en dicha zona (que deben trasladarse a otros distritos lejanos a sus hogares, aumentando los índices de repitencia o abandono, o bien hacer uso de la vacante en la escuela de su barrio a pesar del gran número de alumnos por aula). Asimismo, dada la segmentación del sistema educativo, la demanda insatisfecha también resulta del proceso de selección de las escuelas que realizan las propias familias. En aquellos distritos escolares en los que la cantidad de establecimientos educativos resulta suficiente en relación con los alumnos domiciliados en su cercanía, la falta de vacantes se concentra específicamente en ciertas escuelas, elegidas por su prestigio social y su desempeño escolar y que, año tras año, luego de procesar la demanda que reciben, exhiben largas listas de aspirantes insatisfechos.^[23]

Cuadro N° 9
Educación común de nivel secundario, sector público
Cantidad y Porcentaje de alumnos repetidores, con sobreedad y abandono según Comuna Año 2018

Comuna	Matricula	Repetidores	Sobreedad	Abandono
%	N	%	N	%	N
Total	90.510	14,11	12.771	42,47	38.437	2,47	2.239
1º	8.520	16,94	1.443	51,50	4.388	3,64	310
2º	2.799	23,33	653	46,91	1.313	4,17	117
3º	8.579	13,30	1.141	38,42	3.296	1,42	122
4º	10.175	16,76	1.705	47,58	4.841	2,41	246
5º	4.877	16,61	810	51,90	2.531	3,10	151
6º	6.544	13,55	887	42,63	2.790	1,49	98
7º	5.913	11,80	698	41,94	2.480	1,18	70
8º	8.147	18,57	1.513	48,56	3.956	3,70	301
9º	7.132	11,50	820	39,54	2.820	1,78	127
10º	5.929	9,88	586	34,49	2.045	1,54	91
11º	4.351	12,11	527	38,04	1.655	2,18	95
12º	4.152	13,37	555	39,64	1.646	6,42	266
13º	5.837	8,79	513	30,68	1.791	0,68	39
14º	4.103	11,41	468	37,05	1.520	1,92	79
15º	3.452	13,09	452	39,54	1.365	3,44	119

Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

Como puede observarse en el Cuadro Nº9, el promedio de abandono es del 2,5% anual, mostrando el mayor porcentaje la comuna 12 (6,42%). Mientras que la cantidad de alumnos que repite es de 14,11% del total de la CABA (12.771), el porcentaje más elevado es el de la comuna 2 con el 23,33%, mientras 51,90% de los estudiantes de la comuna 5 están por encima de la edad de cada año del nivel secundario.

Cuadro N° 10
Modalidad común. Nivel secundario. Matrícula del sector público por año de estudio según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2018

Comuna	Total	Año de estudio	Relación 1° a 5°
1º	2º	3º	4º	5º	6º
Total	90.510	22.315	19.790	17.541	15.220	12.749	2.895	57,13%
1º	8.520	2.049	1.827	1.659	1.425	1.231	329	60,08%
2º	2.799	659	672	644	458	366	///	55,54%
3º	8.579	2.100	1.846	1.685	1.407	1.279	262	60,90%
4º	10.175	2.797	2.276	1.863	1.651	1.286	302	45,98%
5º	4.877	1.114	1.075	959	867	727	135	65,26%
6º	6.544	1.617	1.437	1.310	1.147	902	131	55,78%
7º	5.913	1.420	1.207	1.139	999	915	233	64,44%
8º	8.147	2.239	1.898	1.597	1.289	1.038	86	46,36%
9º	7.132	1.874	1.567	1.343	1.153	907	288	48,40%
10º	5.929	1.406	1.227	1.087	1.018	822	369	58,46%
11º	4.351	1.035	935	860	735	667	119	64,44%
12º	4.152	960	905	810	741	614	122	63,96%
13º	5.837	1.328	1.284	1.126	987	842	270	63,40%
14º	4.103	887	892	791	795	631	107	71,14%
15º	3.452	830	742	668	548	522	142	62,89%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Relevamiento Anual 2018.

De los de 23.000 alumnos  que ingresan al nivel secundario cada año, el 43% no termina en los años estipulados, lo que pone de manifiesto la escasa capacidad de retención y la baja terminalidad del sistema.

5) Presupuesto Educativo

La situación del sistema educativo en la CABA antes descrito, tiene una de sus explicaciones en la disminución relativa del presupuesto educativo en los últimos años. En efecto, hay una tendencia sostenida  desde 2008: una caída de la participación de la función “Educación” en el presupuesto total de la CABA. Esto expone una prioridad menor de la política educativa en las políticas públicas del GCBA.

En efecto, la participación de la función educación en el presupuesto total sancionado que en 2011 era del 27.82%, descendió al 18,06% en 2019, casi 10 puntos menos. A esto hay que sumarle la subejecución, que en 2016 fue del 20%, en 2017 del 6%, y en 2018 del 7%.

Gráfico N° 1
Participación de la función Educación en el presupuesto total de la CABA

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución Presupuestaria GCBA

Es fundamental analizar en qué se gastan los recursos de la Ciudad para comprender la orientación de su programa de política educativa. No solo hay que atender al presupuesto asignado, sino también al que ha sido efectivamente ejecutado. Se ha privilegiado a los grupos privados en Educación mediante subsidios a escuelas privadas, a organizaciones no gubernamentales y fundaciones, tercerización de los servicios de mantenimiento, informatización, formación y capacitación docente, y becas alimentarias, con reducciones en el sector público. Fueron subejecutados presupuestos destinados a resolver necesidades inmediatas como infraestructura y mantenimiento, becas, salarios docentes.

Si se considera el presupuesto educativo total sobre la base del ejecutado 2018, se ha destinado el 62,94% a salarios y el 37,06% restante a otros componentes de la política educativa. Estos últimos se han visto incrementados relativamente en los dos últimos años respecto del 2015 en detrimento de los gastos en personal, lo que se explica por el descenso de los niveles salariales reales de docentes y empleados administrativos.

Cuadro N° 11
Presupuesto Educativo ejecutado
Porcentaje destinado a salarios y otros rubros 2015-2018

Año	Gastos en personal	Otros rubros
2015	68,16	31,84
2016	64,56	35,44
2017	62,38	37,62
2018	62,94	37,06

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Si se considera lo destinado a otros rubros (el 37,06% antes mencionado) se distribuyó como sigue entre los principales programas del Ministerio:

Cuadro Nº 12
Evolución de la participación relativa de los rubros del presupuesto educativo ejecutado, sin gastos de personal – porcentajes. Años 2008 a 2018

Programa	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Transferencias al Sector Privado	56,98%	58,08%	55,39%	48,66%	48,74%	46,97%	45,56%	52,47%	45,62%	42,31%	42,78%
Infraestructura Escolar	10,37%	7,21%	7,15%	14,68%	5,57%	5,40%	4,33%	2,90%	3,62%	5,63%	9,01%
Mantenimiento	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	5,34%	4,83%	4,68%	2,22%	4,32%	6,62%	7,90%
Infraestructura + Mantenimiento	10,37%	7,21%	7,15%	14,68%	10,91%	10,23%	9,01%	5,12%	7,94%	12,25%	16,90%
Asistencia alimentaria	14,65%	13,25%	13,81%	15,99%	14,13%	16,49%	17,11%	16,63%	15,34%	13,69%	15,90%
Becas Estudiantiles	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	5,86%	5,76%	4,76%	5,27%	4,54%	4,55%	4,15%
Servicios No Personales	8,52%	8,39%	8,64%	6,42%	7,30%	8,43%	8,18%	8,57%	8,67%	7,74%	9,00%
Transferencias	6,01%	8,36%	8,99%	8,12%	2,02%	2,12%	2,18%	2,30%	1,77%	1,48%	1,35%
Plan Integral De Educación Digital – Servicios No Personales	0,00%	0,00%	0,00%	0,79%	7,11%	5,93%	9,89%	6,99%	9,90%	4,48%	2,22%
Plan Integral De Educación Digital – Transferencias	0,00%	0,00%	0,00%	0,13%	0,17%	0,00%	0,13%	0,07%	0,13%	6,72%	3,81%
Plan Integral De Educación Digital – Serv. No Personales + Transferencias	0,00%	0,00%	0,00%	0,92%	7,28%	5,93%	10,02%	7,06%	10,04%	11,20%	6,03%

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

En orden de importancia, transferencias al sector privado es el principal programa y eje fundamental de la política educativa del GCABA, que entre los años 2008 y 2018 destinó en promedio la mitad del presupuesto disponible descontando gastos de personal. La disminución relativa de las transferencias al sector privado en los últimos años se explica por el ya mencionado descenso de los salarios docentes (ya que lo que se subsidian son los salarios docentes).

El programa de Asistencia Alimentaria es el segundo programa en importancia con el 15,9%, seguido por el programa de infraestructura escolar (9%) y el de mantenimiento (casi 8%). El aumento de estos últimos se explica por el intento por parte del GCABA de dar cumplimiento a sus propias promesas de renovación de la infraestructura escolar “Plan 54 nuevas escuelas”. La caída más importante, sin contar la mencionada de gastos en personal, fue en el 2018 la del Programa de educación digital que quedó reducido a la mitad.

1. Subsidios a la educación privada

Si se considera la participación de los subsidios a las escuelas de gestión privada dentro del total ejecutado por el Ministerio de Educación entre el año 2008 y 2018, se destinó en promedio un 16,6% del presupuesto^[24].

Grafico N° 2
Porcentaje de subsidios a la Educación Privada con relación al Presupuesto educativo total. Base Sancionado y Ejecutado – Años 2008 a 2018

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA

Asimismo si se contrasta el presupuesto sancionado y el ejecutado es posible observar un alto nivel de sobre-ejecución, 17,3% por sobre lo presupuestado promedio entre 2008 y 2018.

Cuadro Nº 13
Subsidios a la educación privada. Porcentaje de ejecución. 2008-2018

Año	Sancionado	Ejecutado	% Ejecución
2008	477,16	609,18	127,67%
2009	701,09	797,82	113,80%
2010	801,6	913,08	113,91%
2011	1.002,00	1.232,31	122,99%
2012	1.313,00	1.554,51	118,39%
2013	1.627,10	1.839,24	113,04%
2014	2.020,58	2.485,81	123,02%
2015	2.799,37	3.305,29	118,07%
2016	3.953,00	4.529,50	114,58%
2017	5.269,65	5.801,83	110,10%
2018	6.453,47	7.442,78	115,33%

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA.

Los Subsidios a la Educación privada es el único programa que tiene sobre ejecución todos los años.

La política actual de subsidios a la educación de gestión privada contribuye a profundizar desigualdades educativas entre los sectores más pobres y ricos de la Ciudad. Ello ocurre porque las disposiciones sobre aranceles máximos dictadas por la DGEGP no se ajustan a los criterios generales que establece la normativa en relación con la asignación de subsidios a establecimientos de gestión privada, ya que se permite que muchas escuelas que cobran elevados adicionales por diferentes conceptos reciban un alto porcentaje de aporte, a pesar de que su alumnado tiene un nivel socioeconómico mucho más elevado que el de otras escuelas con igual porcentaje de aporte. A su vez, el aporte destinado a esas escuelas se sustrae de la educación de gestión estatal, a la que asisten los alumnos y alumnas de condición social y económica más baja, y quienes padecen peores condiciones de acceso a la educación.

La mayor cantidad de subsidios a establecimientos de gestión privada se asigna a establecimientos ubicados en la zona norte de la Ciudad, y en los distritos escolares de mejor condición social y económica, donde hay una mayor cantidad de escuelas privadas. Esa diferencial asignación de recursos públicos para sostener la oferta de educación privada no se explica si se tiene en cuenta que en muchos de los distritos del norte sobran las vacantes en escuelas públicas. Por el contrario, en los distritos de la zona sur faltan vacantes en las escuelas, y las condiciones educativas son comparativamente mucho peores. En lugar de asegurar el acceso a la educación de quienes menos tienen, el Estado subsidia la elección de una escuela privada de quienes más tienen, y además cuentan con la posibilidad de ir a escuelas de gestión estatal (que en la zona norte cuentan con condiciones educativas comparativamente mejores).^[25]

2. Infraestructura y mantenimiento

La inversión en Infraestructura y mantenimiento fue claramente regresiva entre 2008 y 2016^[26]. A partir de 2016 la asignación presupuestaria tuvo un incremento notable, relacionado con el plan de inversiones 2016-2019 (Gráficos Nº 3 y 4), aunque se mantuvo por debajo de los valores asignados en el presupuesto sancionado por la Legislatura en 2008.

Gráfico N° 3
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Sancionado total. Años 2008 – 2019

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA e Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Si bien en 2017 se produjo el incremento mencionado, los montos ejecutados para infraestructura ese año sufrieron un recorte del 30% comparado con el presupuesto sancionado. La diferencia entre el monto sancionado -4,88%- y el ejecutado -3,44%- pone de manifiesto dicha subejecución en el 2017. En 2018 la ejecución en infraestructura fue de 3,63% del presupuesto total.

Gráfico N °4
Participación porcentual de Infraestructura y Mantenimiento en el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Años 2008 – 2018

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

La regresividad se hace aún más evidente, si se estiman los montos ejecutados en Infraestructura educativa descontando el efecto producido por las variaciones de precios.^[27] En el cuadro Nº 14 se puede observar que el GCBA ha invertido 40% menos (a valores constantes) para construcción y refacción de escuelas en 2018 respecto del 2011.

Cuadro Nº 14
Infraestructura Educativa (Base Ejecutado)
Pesos Corrientes y Constantes base 2011

Año	Valores Corrientes	Valores Constantes
2011	486,71	486,71
2012	230,47	209,50
2013	260,63	192,67
2014	276,90	148,25
2015	208,43	88,19
2016	545,99	163,38
2017	1262,07	296,04
2018	1703,75	298,35

Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria GCABA y al IPCBA del GCBA

Si se consideran las inversiones realizadas del plan 2016-2019, desde el 2016 a junio de 2019 se han incorporado 6 jardines de infantes, ninguna escuela primaria ni secundaria.

La promesa de 30 nuevas escuelas con salas de tres años para 2019, a tres meses de terminar el año, está lejos de la meta propuesta. Asimismo algunas de las escuelas inauguradas presentan serios problemas de terminación (inundaciones e incendios en el polo educativo Mugica, derrumbes en el polo educativo Lugano, por mencionar solo dos ejemplos que han tomado estado público).

El deterioro de la educación pública tiene una de las explicaciones en el déficit de infraestructura que se traduce en días de clase perdidos por cortes de luz, agua, gas, inundaciones y derrumbes. El persistente problema de vacantes no cubiertas sobre todo en el nivel inicial, y la escasez de oferta de escuelas de doble jornada en el sur de la Ciudad son evidencia la insuficiencia de inversión tanto en mantenimiento como en construcción de nuevas escuelas.

3. Asistencia alimentaria

El porcentaje destinado a viandas escolares ha caído desde 2014, llegando en 2017 al 5,15% del presupuesto educativo total. Dicha caída se revirtió en 2018 (5,89%), no alcanzando aun los niveles de 2014.

Gráfico N° 5
Participación porcentual de la función de Asistencia Alimentaria sobre el Presupuesto Educativo Ejecutado total. Año 2008 – 2018

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Los informes elaborados por la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires advierten deficiencias y una gran cantidad de incumplimientos en el servicio que se brinda en los comedores escolares de la Ciudad: raciones más chicas que lo establecido y con déficit nutricional, comida fría, falta de cumplimiento en las dietas con prescripción médica y fallas en la higiene, tanto en la elaboración como en el transporte. A pesar de que ha habido numerosas denuncias respecto de las viandas, las concesionarias no han recibido penalidades, lo que no solo atenta contra la salud de los niños, niñas y adolescentes, sino que tampoco se permite que nuevas empresas se puedan presentar a licitación.^[28]

A pesar que desde el GCABA se aseguró que no se busca reducir el gasto, se verificó que las raciones de comida son más pequeñas y tampoco hay mejoras en la calidad. En efecto, los docentes denunciaron que el nuevo plan nutricional llegó a las escuelas con platos más chicos y de menor calidad.

A partir de octubre de 2018, el gobierno porteño sumó la obligación de registrarse en una web para solicitar la beca de comedor. El trámite implica completar un formulario de diez pasos que debe validarse en una sede comunal. «En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas«, aseguraron desde el colectivo Vacantes Para Todos^[29]. A la ya resistida inscripción vía web que generó inconvenientes en las familias sin conexión a internet o poco familiarizadas con la tecnología, se suma para el ciclo 2019 la versión para solicitar la beca de comedor escolar que hasta ahora se podía hacer directamente en la escuela. Los padres y delegados de las cooperadoras temen que el resultado de la nueva modalidad profundice el recorte de las raciones que se envían a las escuelas.

La nueva política de becas exige que las familias presenten la documentación del alumno, certificado de ingresos de ANSES o declaración jurada para los trabajadores informales y declaren si alguno de los integrantes del grupo familiar tiene una enfermedad crónica. “Los más afectados van a ser los padres de menos recursos, que son los que más necesitan las becas, y que tal vez en sus casas no tienen internet o no reúnen todos los certificados”.^[30]

4. Plan de Educación Digital

El plan de educación digital es el programa que más creció durante los años 2016  y 2017, pasando de 2,25% en 2015, a 3,56% y 4,21% respectivamente. En 2018 se produjo un recorte importante de casi el 50%, llevando la participación de dicho programa a 2,23%.

Cuadro N° 15
Participación relativa del Plan Integral de Educación Digital, según rubros en el presupuesto ejecutado de Educación. Años 2011 – 2018

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Servicios No Personales	0,28%	2,52%	2,03%	3,48%	2,22%	3,51%	1,69%	0,82%
Transferencias	0,05%	0,06%	0,00%	0,05%	0,02%	0,05%	2,53%	1,41%
Total	0,32%	2,58%	2,03%	3,53%	2,25%	3,56%	4,21%	2,23%

Fuente: Elaboración propia en base Informes de Ejecución presupuestaria GCBA

Los programas de educación digital requieren de diversos componentes: infraestructura, equipamiento, conectividad, producción de software educativo, capacitación docente.

Con el desmantelamiento del Plan Conectar Igualdad a finales de 2017,^[31] señal clara desde el gobierno nacional de la nueva orientación política en esta materia, en la Ciudad el denominado “Plan Sarmiento” ha mutado dando prioridad a la compra de software educativo y capacitación de docentes desde el jardín de infantes.^[32]

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires lanzó en septiembre de 2017 el Plan Integral de Educación Digital (PIED), cuyo objetivo proclamado es la integración de los procesos de enseñanza y aprendizaje de las instituciones educativas a la cultura digital y que apunta a dar “un salto cualitativo” no sólo relacionado a mejoras tecnológicas, sino también respecto a la formación docente.^[33]

Los cambios operados en el Plan Sarmiento (Fase II) están relacionados tanto con el equipamiento destinado a los alumnos, como a la conectividad y producción de contenidos.

En efecto, el Plan pasó de distribuir computadoras portátiles al 100% de los alumnos y alumnas desde primer grado, a la provisión de gabinetes con tablets en las escuelas para el primer ciclo (1° a 3° grado) que sólo pueden ser utilizadas en el establecimiento. No hay dispositivos disponibles para el total de los alumnos, sino que el gabinete “rota” por los grados. Para el segundo ciclo (4° a 7° grado) se proveen netbooks para ser utilizadas tanto en clase como en el hogar. Trabajadores de la Gerencia Operativa de Incorporación de Tecnologías (INTEC)^[34]consideran, sin embargo, estos cambios de la Fase II del Plan Sarmiento como un retroceso. “Queremos denunciar que detrás de toda esta aparente inoperancia técnica se encuentra una sola palabra: AJUSTE. Sólo por la necesidad de ajustar presupuesto se explica el cambio de netbooks por tablets, la mentira de ‘el 100%’ de la docencia en posesión de algún tipo de equipamiento de Plan SarmientoBA, el recorte de centros de soporte técnico, los ‘turnos’ autoadministrados que demoran el recambio de equipamiento, la caída de la conectividad, etc.”.^[35]

CONCLUSIONES

Como ha sido dicho, la Ciudad de Buenos Aires tiene indicadores educativos mejores que la media nacional, resultado de una larga tradición de inclusión educativa y cultural, de su condición de ser el distrito más rico del país y de tener una administración con el presupuesto público más alto de su historia. Sin embargo, las informaciones y análisis precedentemente expuestos describen y explican variados aspectos críticos del sistema educativo de la CABA, y permiten extraer las siguientes conclusiones:

1. Se ha producido en las últimas décadas un progresivo desplazamiento de la matrícula escolar hacia el sector privado, superando en la actualidad al 50% del total de la matrícula. Esta privatización se ha producido por diversos factores entre los que se encuentran la debilidad de las políticas públicas para garantizar una oferta educativa suficiente y de calidad, el deterioro académico y organizacional de la educación pública, el sostenido y amplio financiamiento al sector privado y una política de asignación presupuestaria regresiva, en especial, en infraestructura y mantenimiento de la escuela pública.
2. Uno de los más graves problemas del sistema educativo en la CABA es el de la desigualdad educativa y las políticas educativas públicas de los últimos años han contribuido a su consolidación, y en algunos casos a su profundización. Las asignaciones diferenciales de recursos y el crecimiento del subsistema educativo privado con las características de educación competitiva y alternativa a la escuela pública, -entre otros aspectos-, exponen un límite preciso de las políticas gubernamentales en educación, en tanto muestran su fracaso relativo para resolver el desafío de contener y resolver la desigualdad educativa.
3. Los niños y niñas que viven en la zona sur y que dependen mayormente de la oferta educativa pública, se encuentran en una situación desaventajada: asisten a escuelas con instalaciones más precarias, con severos problemas edilicios, participan de secciones superpobladas y tienen serios problemas de acceso, que se han manifestado desde hace varios años. Los índices de vulnerabilidad educativa son estructuralmente graves y se manifiestan en los indicadores de abandono, sobreedad y repitencia tanto en el nivel primario como secundario, con más alta incidencia en la zona sur de la Ciudad, en la que el bajo rendimiento escolar está sobredeterminado por la condición socioeconómica de pobreza de sus hogares.
4. Uno de los factores explicativos de esta situación es la asignación decreciente de recursos a la función Educación.  El carácter regresivo de las asignaciones presupuestarias refuerzan las tendencias advertidas de desigualdades sociales y territoriales en el desarrollo del sistema porteño. La insuficiencia de recursos en inversión y mantenimiento de la infraestructura escolar pública tiene como una de sus consecuencias la recurrente falta de vacantes, lo que favorece la migración hacia los servicios de educación privada, salvo en las comunas de la zona sur. El deterioro de la infraestructura pública, así como los índices de hacinamiento tiene directa consecuencia sobre la calidad educativa y configuran una situación crítica en las comunas de la zona sur de la Ciudad.
5. Se advierte con claridad la decisión política de avanzar en el estímulo de la educación privada en el plano de los continuados y voluminosos subsidios con fondos públicos a dichas escuelas y en la ampliación de un mercado de servicios privados al interior del sistema educativo.
6. La inversión pública en educación no ha acompañado la ampliación de derechos, en particular para el nivel inicial, cuya universalización ha sido consagrada por la Constitución local. El GCBA se encuentra en mora respecto de la puesta en marcha de instituciones educativas para la primera infancia. La alternativa para los niños y niñas pobres de hasta tres años que no encuentren vacante son los Centros de Primera Infancia (CPI), instituciones de gestión privada subsidiadas con fondos públicos y con insuficientes prestaciones pedagógicas, que no dependen del Ministerio de Educación sino del de Desarrollo Social.
7. La reducción progresiva de fondos al subsistema público ha sido una decisión política fundada en la definición de prioridades, así como el mantenimiento sostenido de los subsidios a la escuela privada, y se han tomado en un contexto de abundancia de fondos en las arcas públicas, lo que invalida cualquier argumento que haga referencia a la escasez de recursos.
8. El mandato constitucional establecido en la CCABA de garantizar el acceso a la “educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior”, confronta en la Ciudad con el dinamismo del subsistema privado, el retroceso del público, la política de regresividad en la asignación de recursos y las políticas de tercerización de actividades y servicios educativos regulares de la escuela pública.

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^[1] Artículo publicado en la Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, N° 23 “Educación e igualdad”

^[2] Estudio realizado en el marco del trabajo llevado adelante por la Dirección de Investigaciones, Subsecretaría General de Planificación, Secretaría General de Planificación del Ministerio Público de la Defensa de la CABA. 

^[3] La situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en la CABA es presentada en los Anuarios DESC 2015, 2016 y 2017/18 (en prensa) elaborados por la Dirección de Investigación de la Secretaría General de Planificación del MPD: https://www.mpdefensa.gob.ar/publicaciones/anuario-derechos-economicos-sociales-y-culturales-la-caba-2015-1

https://www.mpdefensa.gob.ar/publicaciones/anuario-derechos-economicos-sociales-y-culturales-la-caba-2016

^[4] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

^[5] Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2018.

^[6]En todo este capítulo los datos refieren siempre a esta modalidad salvo que se aclare específicamente. La “modalidad común” no incluye la educación especial, artística y de adultos. Dentro de esa modalidad se han considerado los niveles inicial, primario y secundario correspondientes a los datos de matrícula  disponibles. Fuente: Ministerio de Educación (GCBA), Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.

^[7] Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE). Investigación y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2018.

^[8] Cada vez que se mencione “Vacante no cubiertas” se refiere a niños y niñas cuyas familias solicitaron formalmente ser inscriptos en la escuela pública.

^[9] https://www.perfil.com/noticias/sociedad/advierten-que-faltan-doce-mil-vacantes-en-las-escuelas-portenas.phtml

^[10] Expte. n. º A36966-2016/0

^[11] https://ijudicial.gob.ar/2018/amparo-que-solicita-informacion-sobre-vacantes-en-escuelas-publicas/

Fallo “Del Corro c/GCBA s/Amparo” Expte. N° 36966/0

^[12] Si bien es cierto que en términos estrictos la educación obligatoria en la Ciudad se extiende desde los cinco (5) años de edad hasta el último año de la escuela secundaria, tal obligatoriedad se dirige sobre todo a los padres, en cuanto al deber de enviar a sus hijos a un establecimiento educativo. La obligación estatal es más amplia de acuerdo a la Constitución de la CABA. En su Artículo 24 dispone: «La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el periodo mayor que la legislación determine”.  Entonces, en ese tramo etario, si bien los padres no tienen la obligación de escolarizar a sus niños, la Ciudad sí está obligada a asegurar y prever los recursos para permitir el ejercicio del derecho a la educación. Y es evidente que existe una demanda importante de jardines maternales y escuelas infantiles públicas que hoy no está satisfecha.

En la medida en que el GCABA no garantiza la disponibilidad y la accesibilidad a este derecho (con cantidad suficiente de escuelas al alcance de todos), su plena efectividad no puede alcanzarse. El principio de igualdad se ve afectado porque frente a esta situación, las familias perjudicadas deben aceptar otros circuitos alternativos (sistema educativo de gestión privada para aquellos que pueden pagar o reciben algún tipo de cobertura por la obra social, o estrategias familiares de cuidados en el hogar).

^[13] En https://acij.org.ar/wp-content/uploads/2019/06/Informe-Desigualdad-Educativa-SEGUNDA-VERSI%C3%93N-2.pdf

^[14] Algunos ejemplos: el cierre del lactario de la Escuela Infantil 6 del Distrito Escolar 6 –más conocido como “El Jardín del Ramos Mejía”, porque funciona en ese hospital; el lactario hasta la Sala de 3 del radicado en el ámbito del Hospital Durand;

^[15] El Programa Centros de Primera Infancia (CPI), creado en 2009 (Decreto Nº 306/09) en el ámbito de la Dirección General de Fortalecimiento de la Sociedad Civil del Ministerio de Desarrollo Social, tiene por objeto declarado “garantizar el crecimiento y desarrollo saludable de los niños y niñas de 45 días a 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social”.

^[16] Informe n°IF-2019-12962085-GCABA-DGFSCIV

^[17] De los ítems relevados a través del “Formulario para solicitud de inscripción” se puede deducir que para el programa CPI, la vulnerabilidad está asociada a las siguientes condiciones: a) existencia de adultos responsables del niño y, en caso de haber, cantidad; b) cantidad de hijos/as en la familia; c) existencia de problemas de salud crónicos en la familia; d) falta de cobertura de salud; e) ausencia de controles de salud de los niños/as o realización de los mismos sólo en caso de enfermedad; f) grado de completitud del esquema de vacunación; g) cantidad de hijos/as escolarizados (entre aquellos con la edad para estar en el sistema escolar obligatorio); h) cantidad de adultos de la familia que trabajan; i) grado de formalidad y estabilidad del trabajo; j) existencia de menores que trabajan y edades; k) monto del ingreso económico del grupo familiar; l) acceso a planes sociales (entre quienes tienen necesidad de recibirlo); m) en caso de haber, características de la vivienda (tipo, propiedad, materiales con los que está construida, ubicación, cantidad de personas que duermen por habitación, servicios).

En: https://www.unicef.org/argentina/media/766/file

^[18] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201811/39023-un-reclamo-que-se-repite-se-estima-que-este-ano-quedaran-unos-22000-chicos-sin-vacantes.html

El cálculo de los niños y niñas que asisten a CPI –guarderías que no forman parte del sistema educativo y a menudo no cuentan con personal docente- responde a datos oficiales. Durante la ronda de presentación del Presupuesto 2019 en la Legislatura porteña, la ministra de Desarrollo, Guadalupe Tagliaferri, informó que son “104 los centros de cuidados destinados a la primera infancia en la Ciudad, a los cuales asisten más de 12 mil niños en situación vulnerable”.

^[19] Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Ministerio de Educación del GCBA. Relevamiento Anual 2018.

^[20] La proporción corresponde a datos del año 2017.

^[21] http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/12/Jornada-completa-compilado.pdf

^[22] Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa. Relevamiento Anual 2017.

^[23] http://lppargentina.org.ar/wp-content/uploads/2014/05/MR-SM-Falta-de-vacantes-Educaci%C3%B3n-CABA.pdf

^[24] El Ministerio de Educación de la Ciudad, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada [DGEGP], define el porcentaje de aporte que corresponde a cada una de las escuelas de gestión privada que recibe contribución estatal. Los diferentes porcentajes de aporte que se aplican actualmente son del 40 %, 50 %, 60 %, 70 %, 80 % y 100%. El 7 de julio de 2003 la Secretaría de Educación y la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la Ciudad de Buenos Aires dictaron la Resolución N° 163/2003, a los efectos de aplicar las pautas establecidas en la Constitución Nacional, en la Constitución local y en el Decreto Nacional N° 2542/PEN/91. Allí se establece que para asignar la contribución estatal, la Secretaría de Educación -actualmente Ministerio de Educación-, a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada, evaluará toda la documentación presentada, según el art. 2 de la norma, teniendo en cuenta los objetivos fijados en el decreto N° 2542/PEN/91 y las directivas que sobre el particular fijen las autoridades superiores de la citada cartera educativa.

^[25] http://acij.org.ar/subsidios-estatales-a-escuelas-de-gestion-privada-en-la-ciudad-de-buenos-aires-3/

^[26] Las partidas de Infraestructura y Mantenimiento constituían una misma línea presupuestaria hasta 2011. Desde 2012 se encuentran diferenciadas en el presupuesto.

^[27]Para realizar el cálculo, se consideró el presupuesto ejecutado  de Infraestructura Educativa deflactando en base al Índice de Precios al Consumidor del GCBA (IPBA). La utilización de este índice redujo la comparación a los últimos 5 años. En versiones anteriores y en el Anuario de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 2015, se presenta la información para los años 2008/2014 en base a índices nacionales disponibles hasta entonces.

^[28] http://www.eldisenso.com/politica/piden-pan-no-les-dan/. Proyectos de AGCBA n° 2.14.02 – n° 2.15.01 – n° 2.16.02.

^[29] https://www.nueva-ciudad.com.ar/notas/201810/38869-cada-vez-mas-trabas-para-acceder-a-las-viandas-de-los-comedores-escolares-portenos.html?fb_comment_id=1962018510518016_1967694909950376

^[30] Patricia Pines, integrante del colectivo Vacantes Para Todos, una agrupación que surgió de las dificultades de la inscripción online y la falta de vacantes en la escuela pública. Según Pines, la información no llegó de forma clara a las familias. “Es gravísimo. Ahora va a ser más difícil ayudar a las familias que lo necesiten porque las becas ya no estarán en manos de la escuela. En la práctica va a significar un recorte en la cantidad de becas porque muchas familias no van a hacer el trámite y ese recorte va a repercutir en la calidad de la comida con menos raciones”, opinó Pines. https://www.pagina12.com.ar/149890-viandas-pero-con-obstaculos

^[31] El plan nacional Conectar Igualdad destinado a los secundarios, fue cerrado por el gobierno nacional. En su reemplazo se creó el Plan Aprender Conectados cuya escueta política solo asegura tener como objetivo que las escuelas cuenten con “una infraestructura y equipamiento tecnológico mucho más poderoso”. Según establece el Decreto 386/2018 publicado en el Boletín Oficial, el Gobierno Nacional decidió la creación de un nuevo plan de “alfabetización digital” denominado “Plan Aprender Conectados” y puso fin a la entrega de computadoras ya que el “Programa Conectar Igualdad” fue creado para “abordar la brecha digital existente en el país, pero a 8 años de su lanzamiento, debe concluirse que este concepto mutó dando lugar al de alfabetización digital”. El resultado de las Pruebas Aprender -precisa la norma- constató que  “el 76% de los chicos que asisten a escuelas primarias cuenta con celulares y ese número se eleva al 95,7% respecto de los que finalizan la escuela secundaria”. Además, el 87,7 % de los secundarios cuenta con al menos una computadora en sus casas. En el marco del nuevo programa “Aprender Conectados” los docentes serán capacitados en el uso de las nuevas tecnologías y los establecimientos educativos recibirán “equipamiento tecnológico” y servicios de conectividad. Entre 2010 y 2015 el Estado Nacional entregó 5.315.000 computadoras a docentes y estudiantes en 11.573 escuelas secundarias (más de 1 millón por año). Durante la actual gestión, en 2016 la entrega de netbooks se redujo a tan sólo 104.438 en todo el año.

^[32]“…la cultura de la digitalidad en el uso pedagógico de las tecnologías abarcando los niveles inicial, primario y secundario, con una diversidad de dispositivos para enriquecer los procesos de enseñanza y aprendizaje. De esta manera los alumnos se forman como ciudadanos digitales, responsables y creadores de tecnología” según la ministra de educación Soledad Acuña en http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/soledad-acuna-presento-los-cinco-ejes-de-la-educacion-que-viene/

^[33] https://www.buenosaires.gob.ar/noticias/plan-integral-de-educacion-digital-pied-en-las-escuelas-de-la-ciudad

^[34] Área del Ministerio de Educación del GCBA que  promueve “la innovación pedagógica a través del desarrollo y la implementación de TIC en las escuelas de nuestra ciudad”.  http://www.buenosaires.gob.ar/educacion/escuelas/educaciondigital

^[35] https://ute.org.ar/recorte-tecnologico-en-las-escuelas-de-la-caba/